Правові моделі приватизації земельних ділянок

· приватизацію земельних ділянок для ведення ФГ.

Нижче ці моделі (окрім ускладненої, яка є свого роду екзотикою), розглядаються детально.

¹ Відомості Верховної Ради України. – 1991. - N 53. - Ст.795.

² Земельне право України: Підручник / М.В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П.Гетьман та ін.: За ред. М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С.76, 89.

³ Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид. вузів і фак.: Повний акад. курс / За ред. В.І. Андрейцева. – К.: Істина, 2001. – С.231.

⁴ Земельне право України: Підручник / М.В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П.Гетьман та ін.: За ред. М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С.89.

⁵ Шульга М.В. Питання приватизації земельних ділянок громадянами // Земельне право України: проблеми теорії та практики. – 2007. - №4-5. – С.47-56.

⁶ Екологічне право: Особлива частина: Підруч. для студ. юрид. вузів і фак.: Повний акад. курс / За ред. В.І. Андрейцева. – К.: Істина, 2001. – С.240.

1.2. Приватизація земельних ділянок в порядку відведення («повна модель»)

NB. При «повній моделі» йдеться насамперед про приватизацію державних та комунальних земель, що перебувають у запасі, та земель резервного фонду.

У період формування територій сільських, селищних та міських рад було створено землі запасу (до 10% території ради), а під час передачі земель у колективну власність (відповідно до ст.5 ЗКУ в ред. 1992 р.) – землі т.з. резервного фонду (до 15% території)1. Якщо останні не надані у користування, вони також є землями запасу (ч.2 ст.19 ЗКУ).

Землі резервного фондуспеціально призначаються для перерозподілу в порядку приватизації (див., зокр., ч.10 ст.25 чинного ЗКУ). Проте значна частина таких земель свого часу була надана у постійне користування або оренду попереднім користувачам, тобто не належать до земель запасу. У разі подання заяви про їх приватизацію автоматичного припинення права користування такими землями не відбувається, для припинення необхідна добровільна відмова користувача (ст.142 ЗКУ) або розірвання договору оренди земельної ділянки (ст.ст.31, 32 ЗУ «Про оренду землі»). У разі такої відмови можлива приватизація земельних ділянок за повною процедурою.

Станом на 01.04.2006 резервний фонд становив 3271,4 тис. га, або 12,0% площі розпайованих сільськогосподарських угідь. Загальна площа земель запасу на 01.01.2006 становила 9,0 млн. га².

NB. В АРК застосовуються специфічні механізми перерозподілу земель між громадянами, що були раніше депортовані. Ці механізми (формально – рекомендаційного характеру) запроваджені постановою РМ АРК від 25.12.2001 №508 «Про забезпечення вирішення питань щодо надання раніше депортованим громадянам земельних ділянок»³. Головна ідея – формування земельних масивів із земель запасу та резервного фонду з метою рівномірного перерозподілу серед бажаючих осіб зі складу депортованих громадян та працівників соціальної сфери.

«Повна» процедура приватизації застосовується при отриманні земельних ділянок для (1) ведення ФГ, (2) ОСГ, (3) садівництва, (4) будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), (5) індивідуального дачного будівництва, (6) будівництва індивідуальних гаражів (ч.6 ст.118, ст.121 ЗКУ), а також (7) при приватизації земельних ділянок у розмірі земельних часток (паїв) громадянами України, евакуйованими із зони відчуження, відселеними із зони безумовного (обов'язкового) або зони гарантованого добровільного відселення, а також що самостійно переселилися з територій, які зазнали радіоактивного забруднення, і які на момент евакуації, відселення або самостійного переселення були членами колективних або інших сільськогосподарських підприємств, а також пенсіонерами з їх числа, які проживають у сільській місцевості (право на приватизацію цих осіб передбачене ст.1 ЗУ «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», ч.3 ст.35 ЗУ «Про соціальний та правовий статус осіб, що постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС»). Щодо останнього різновиду приватизації земельних ділянок, щоправда, прямої вказівки щодо поширення на неї процедури, передбаченої ст.118 ЗКУ, немає, але немає і альтернативи застосуванню цієї процедури.

NB. У певних випадках законодавство у тій чи іншій формі передбачає переважне право на отримання земельних ділянок для таких категорій осіб:

· ветеранів війни:їм забезпечується першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва – див. ЗУ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», п.14 ч.1 ст.12, абз.2 п.18 ч.1 ст.13, п.13 ч.1 ст.14, абз.2 п.15 ч.1 ст.15;

· громадян, потерпілих від Чорнобильської катастрофи: п.20 ч.1 ст.20, п.1 ч.1 ст.21 ЗУ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» передбачають пільгу для громадян, віднесених до категорій 1, 2, у вигляді обов’язкового «(протягом року після подання заяви) відведення місцевими Радами земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва для тих, хто потребує поліпшення житлових умов та перебуває на квартирному обліку, а також відведення земельних ділянок для ведення особистого підсобного господарства, садівництва і городництва, будівництва індивідуальних гаражів і дач»; ч.4 ст.32 Закону передбачає право громадян, які евакуйовані, відселені (відселяються) або самостійно переселилися, «на індивідуальне житлове будівництво з позачерговим одержанням земельних ділянок …»;

· ветеранів праці – п.7 ст.7 ЗУ «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні» передбачає «переважне право на … відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва …»;

· молодих сімей – ч.2 ст.10 ЗУ «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» передбачає, що «[п]ри відведенні земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва органи місцевого самоврядування затверджують квоти ділянок, які надаються молодим сім'ям під будівництво житла»;

· інвалідів із захворюваннями опорно-рухового апарату - ч.5 ст.30 ЗУ «Про основи соціальної захищеності інвалідів» від 21.03.1991 передбачає, що «[о]ргани місцевого самоврядування забезпечують виділення земельних ділянок … під будівництво гаражів для автомобілів з ручним керуванням поблизу місця їх проживання».

Перераховані «переважні права» не узгоджуються із процедурою приватизації земельних ділянок, що передбачена ст.118 ЗКУ. Ця процедура побудована за принципом «є вільна земельна ділянка – вона має бути безумовно надана». За такого регулювання можна стверджувати, що «переважні права» реалізовані бути не можуть. Тим більше, не відповідають закону спроби деяких органів місцевого самоврядування запровадити «черги» на отримання земельних ділянок.

Можна виділити наступні основні стадії повної процедури:

· подача клопотання до « відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування … У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.» (ч.6 ст.118 ЗКУ).

Проблема. Громадянин в більшості випадків позбавлений можливості самостійно визначити «бажане місце розташування земельної ділянки», оскільки для цього необхідно, як мінімум, знати, чи перебуває ділянка, яка припала йому до вподоби, у запасі. Для отримання відповідних відомостей необхідне звернення до органів земельних ресурсів, які часто відмовляють у наданні необхідної інформації, мотивуючи це тим, що не зобов’язані «підбирати» земельні ділянки. На наш погляд, органи земельних ресурсів зобов’язані надати інформацію про вільні земельні ділянки, що можуть бути приватизовані, за зверненням громадянина, яке повинно розглядатися як інформаційний запит в розумінні ЗУ «Про інформацію» (див. ст.ст.32, 33) та ЗУ «Про доступ до публічної інформації» (див. розд.IV). Більш того, відповідно до ч.5 ст.24 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»,

«5. Уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.»

Між тим, у разі відмови у наданні інформації громадянин фактично позбавлений ефективних правових засобів захисту.

Довідка про те, що громадянка не приватизувала земельних ділянок (цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)   Проблема. Досить часто від громадян, що звертаються з заявою (клопотанням) про приватизацію земельної ділянки, вимагають довідку про те, «що він не верблюд» - тобто про те, що земельної ділянки за даним видом цільового використання він ще не приватизував. Слід відзначити, що закон подачі такої довідки не вимагає, і, загалом, довести «факт наявності відсутності» приватизованої ділянки проблематично – це технічно можливо лише за певний період та у певному регіоні.

1. розгляд відповідним органом «клопотання у місячний строк» і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняття «мотивованого рішення про відмову» (ч.7 ст.118 ЗКУ).

Проблема. Через зарегульованість процедури відведення земельних ділянок місцеві ради постійно повертаються до ідеї делегування їх виконавчим органам, наприклад, повноважень щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч.7 ст.118, ч.3 ст.123 ЗКУ), що істотно спростило і пришвидшило б процедуру відведення. На жаль, ч.7 ст.118 ЗКУ веде мову саме про «раду», що, як видається, перешкоджає делегуванню.

Існуюче регулювання відносин з надання дозволу визнати задовільним не можна. Втім, на наш погляд, проблему слід вирішувати не шляхом запровадження можливості делегування, а більш радикально – відмовившись від стадії «надання дозволу» взагалі, оскільки отримання дозволу, задумане начебто в інтересах особи, якій надається земельна ділянка, насправді не дає їй гарантій позитивного вирішення питання.

NB. В окремих населених пунктах існують спеціальні порядки подання та підготовки до розгляду заяв про приватизацію земельних ділянок (напр., у Києві діє Рішення Київради від 15.07.2004 №457/1867 «Про порядок передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність у місті Києві»⁴).

NB. Спірним є питання про те, чи може бути прийнято рішення про приватизацію земельної ділянки безпосередньо судом (крім випадку приватизації земельної ділянки для ведення фермерського господарства, щодо якого закон прямо передбачає, що «[р]ішення суду про задоволення позову є підставою для відведення земельної ділянки в натурі (на місцевості), видачі документа, що посвідчує право власності або укладання договору оренди» - ч.4 ст.7 ЗУ «Про фермерське господарство»).

Хоча відповідно до ч.11 ст.118 ЗКУ (яка почасти дублюється у новій редакції ч.10), «[у] разі відмови … у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку» (що, на наш погляд, передбачає можливість вирішення питання про надання земельної ділянки безпосередньо судом), у судовій практиці та у правовій доктрині (О.І. Заєць, П.Ф. Кулинич5, О.С. Снідевич⁶, В.П. Яницький⁷) переважає підхід, за яким суд не може вирішувати питання про надання земельної ділянки по суті (або ж він повинен відмовити у задоволенні відповідного позову⁸). Вважається, що суд може «зобов'язати … розглянути зазначене питання, а не приймати рішення щодо результатів розгляду, оскільки його вирішення належить до компетенції» органу, що розпоряджається землями державної власності9. Також вважається, що суд може визнати недійсним рішення про відмову у наданні ділянки. Найбільш радикальний із існуючих у судовій практиці підходів виходить із того, що суд може зобов’язати відповідний орган вирішити питання про надання земельної ділянки позитивно.

В результаті суди розглядають по суті вимоги «про визнання права на приватизацію»¹⁰, «усунення перешкод в здійсненні права на приватизацію»¹¹, «визнання незаконною бездіяльності органу державної влади»¹², про «зобов’язання передати безоплатно земельну ділянку у приватну власність»¹³, або про зобов’язання «затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки»¹⁴, «приватизувати земельну ділянку»¹⁵, «вчинити необхідні дії та не чинити перешкод щодо надання мені права (підстав) та щодо оформлення необхідних документів на приватизацію земельної ділянки …»¹⁶ тощо.

Задоволення усіх перерахованих різновидів позовних вимог не призводить до реального захисту порушеного права на приватизацію земельної ділянки. Адже навіть у разі, якщо заява буде розглянутою, у наданні земельної ділянки може бути неправомірно відмовлено. Тим більше, не призводить до поновлення порушеного права визнання бездіяльності ради незаконною або визнання рішення про відмову недійсним. Показовим є такий приклад¹⁷: суд двічі визнавав незаконною бездіяльність місцевої ради, яка не розглядала заяву про передачу земельної ділянки у власність громадянину. Незважаючи на два рішення суду, земельну ділянку позивач так і не отримав, тобто його порушене право так і не отримало захисту. Ще більш ілюстративна інша ситуація: постанову суду про зобов’язання передати земельну ділянку у власність та видати державний акт на право приватної власності на землю не було виконано – на підставі рішення суду рішення про передачу земельної ділянки особі 4 рази виносилося на голосування місцевою радою, але депутати так і не підтримали його¹⁸.

Вочевидь, розгляд заяви, як і вирішення інших процедурних питань, позбавлений будь-якого самостійного значення у відриві від питання, яке ставиться у заяві – про приватизацію земельної ділянки. З огляду на це, слід вважати, що спору власне щодо розгляду заяви немає і бути не може, і вимоги про «зобов’язання розглянути заяву» тощо не підлягають розгляду в суді.

Як видається, лише шляхом розгляду питання по суті може бути захищене порушене право заявника. Право на безоплатну приватизацію надане кожному громадянину законом і сформульоване саме як право (ст.ст.116, 118 та ін. ЗКУ). КУ (ч.1 ст.55) встановлює, що права громадян захищаються судом. З цього з необхідністю випливає, що суд може і зобов’язаний захистити право у разі його порушення. При цьому очевидно, що захист має бути реальним, а не ілюзорним, він повинен призводити до дійсного, ефективного поновлення порушеного права. Зокр., якщо земельну ділянку громадянину «не дають», після рішення суду він повинен її отримати;

Підсумовуючи викладене, вважаємо, що при порушенні органом, що уповноважений розпоряджатися землями державної та комунальної власності, права на приватизацію земельної ділянки (відмові у її наданні у власність, відмові у затвердженні проекту відведення, відмові у наданні дозволу на розробку проекту відведення, неприйнятті будь-якого рішення у встановлений строк тощо) право на приватизацію може бути ефективно захищене лише шляхом прийняття судом рішення про «надання земельної ділянки у власність». Таке рішення може бути прийняте за наявності розробленої технічної документації із землеустрою, що ідентифікує відповідну земельну ділянку, і в силу закону є підставою для відведення ділянки в натурі, посвідчення та реєстрації права на землю. Інші позовні вимоги у правовідносинах щодо безоплатної приватизації розглядатися судом не повинні, оскільки розгляд таких вимог за своєю природою не є вирішенням спору.

Окремо слід зупинитися на існуючій, хоча і не надто поширеній, судовій практиці захисту порушеного права на приватизацію шляхом «визнання права власності на земельну ділянку». Видається, що описана практика є хибною, оскільки «визнання права» як спосіб захисту права повинно застосовуватися для захисту існуючого, але невизнаного чи оспорюваного права. У разі ж порушення права на приватизацію необхідно застосовувати перетворювальний позов (позов про зміну правовідношення), яким є за своєю природою позов «про надання земельної ділянки».

2. замовлення (заявником) і виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (ч.7 ст.118 ЗКУ, ст.50 ЗУ «Про землеустрій»). Термін виготовлення регулюється договором (з урахуванням встановленого п.«г» ч.2 ст.28 ЗУ «Про землеустрій» граничного 6-місячного строку складання документації із землеустрою). Типовий договір про розроблення проекту затверджено ПКМ від 04.03.2004 №266.

Проблема. Хоча «склад, зміст і правила оформлення кожного виду документації із землеустрою регламентуються відповідною нормативно-технічною документацією» (ч.3 ст.29 ЗУ «Про землеустрій»), зміст проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки врегульовано головним чином відомчими актами ненормативного характеру – див., насамперед, «Еталон проекту відведення земельної ділянки юридичним та фізичним особам для будь-яких потреб»¹⁹, затв. першим заступником голови Держкомзему А. Третяком 18.06.1999. Хоча Еталон задуманий і на практиці фактично використовується як нормативний акт, його затвердження навіть не оформлене наказом, не кажучи вже про державну реєстрацію. Також існують сумнівні з точки зору законності спроби врегулювати відповідні відносини у рішеннях місцевих рад.

3. погодження проекту землеустрою згідно із ст.186-1 ЗКУ.

4. державна землевпорядна експертиза проекту (необхідність такої експертизи у разі «відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» передбачена ст.9 ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації»). Порядок проведення експертизи визначається ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації» та наказом Держкомзему від 03.12.2004 №391 «Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації»;

5. затвердження проекту відповідною радою або адміністрацією (у двотижневий строк) (ч.9 ст.118 ЗКУ), яке одночасно є рішенням про передачу земельної ділянки у власність заявнику;

6. державна реєстрація земельної ділянки (ст.79-1 ЗКУ, ст.24 ЗУ «Про Державний земельний кадастр»). Відповідно до ч.1 ст.16 ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «[з]аява про державну реєстрацію прав власності на земельну ділянку, права оренди земельної ділянки державної чи комунальної власності за письмовою заявою правонабувача може подаватися державним кадастровим реєстратором, який здійснив державну реєстрацію такої земельної ділянки»;

7. державна реєстрація права власності на земельну ділянку за набувачем (заявником). Відповідно до ст.125 ЗКУ, право власності на земельну ділянку виникає «з моменту державної реєстрації» цього права. Правові засади реєстрації визначаються ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Свідоцтво про реєстрацію права власності на земельну ділянку   та   Витяг з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на земельну ділянку

¹ Інформація до парламентських слухань 13.09.2005 року «Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні». – К.: Кабінет Міністрів України, 2005. – С.18.

² Управління використання земель інформує. 03.05.2006 // Офіційний сайт Державного комітету України із земельних ресурсів / [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://dkzr.gov.ua/terra/control/uk/publish/article;jsessionid=D27851DF3D27917E83BF7319860576AC?art_id=39091

³ СНПААРК. – 2001. - N 12. - Ст.1419.

⁴ Хрещатик. – 2005. – 16 серпня.

⁵ Земельне право України: Підручник / М.В. Шульга (кер. авт. кол.), Г.В. Анісімова, Н.О. Багай, А.П.Гетьман та ін.: За ред. М.В. Шульги. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – С.75.

⁶ Снідевич О. Землевпорядні позови у цивільному процесі України // Право України. – 2006. - №6. – С.72.

⁷ Яницький В.П.Правові наслідки порушення порядку набуття права приватної власності на землю // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип.33. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. – С.414.

⁸ Див., наприклад, лист Верховного Суду України від 29.10.2008 №19-3767/0/8-08 // Мала енциклопедія нотаріуса.– 2008. - №6.

⁹ Довідка про вивчення практики розгляду земельних спорів судами Київської обл. // Поточний архів Верховного Суду України. – 2008 рік.

¹⁰ Справи: №2-2475/09, розглянута Івано-Франківським міським судом за позовом Г.Г.В. до Івано-Франківської міськради та виконкому Івано-Франківської міськради про зобов’язання передати у приватну власність шляхом безоплатної приватизації земельної ділянки, видати державний акт на право приватної власності на земельну ділянку (позовні вимоги змінено на «визнати право на приватизацію земельної ділянки у розмірі …» - у задоволенні позову відмовлено).

¹¹ Справа №2-4019/09, розглянута Шевченківським райсудом м. Запоріжжя, за позовом Я.Г.В., Д.В.Б., А.Г.В. до Б.О.В., Б.В.Б., Б.В.Б., П.О.С. про закріплення норми земельної ділянки, усунення перешкод в здійсненні права на приватизацію земельної ділянки.

¹² Справа №2-1408/09, розглянута Запорізьким райсудом Запорізької обл. за позовом П.К.М., Т.М.Т., Т.Н.К., Д.М.В., Д.Ю.О. до Запорізької районної РДА про визнання незаконною бездіяльності органу державної влади щодо безоплатної передачі у власність земельних ділянок.

¹³ Справи: №2-565-09р, розглянута Млинівським райсудом Рівненської обл. за позовом Ч.Є.А. до Млинівської селищної ради про зобов’язання передачі безоплатно у приватну власність земельної ділянки (йшлося про земельну ділянку, вже надану в користування).

¹⁴ Справа №2-1408/09, розглянута Запорізьким райсудом Запорізької обл. за позовом П.К.М., Т.М.Т., Т.Н.К., Д.М.В., Д.Ю.О. до Запорізької районної РДА про визнання незаконною бездіяльності органу державної влади щодо безоплатної передачі у власність земельних ділянок.

¹⁵ Справа №2-3544/09, розглянута Голосіївським райсудом м. Києва за позовом П.О.О. до Київради про зобов’язання приватизувати земельну ділянку.

¹⁶ Справа №2-638/09, розглянута Залізничним райсудом м. Львова за позовом М.М.М. до Львівської міськради, Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин, Львівського міського управління земельних ресурсів, Залізничної рай адміністрації Львівської міськради про зобов’язання здійснити приватизацію та укласти договір оренди земельної ділянки.

¹⁷ Справа №2-354/09, розглянута Острозьким райсудом Рівненської обл. за позовом Н.В.Д. до Оженинської сільради, Н.П.Д., Н.Ю.П., Н.О.П., Б.М.Я. про визнання незаконним рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку.

¹⁸ Див. матеріали справи №2-62/09, розглянутої Смілянським міськрайсудом Черкаської обл. за позовом Л.В.Г. до Смілянської міськради про визнання права власності на земельну ділянку.

¹⁹ Еталон проекту відведення земельної ділянки юридичним та фізичним особам для будь-яких потреб. –Держкомзем України: Центр державного земельного кадастру. – Київ, 1999. – 129 с.

²⁰ Лист інституту археології стосовно обов’язкової експертизи при відведенні земельних ділянок // Головне управління Держкомзему України у Харківській області. Офіційний веб-сайт. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kharkovzem.org.ua/novyny/2010123.html

1.3. Приватизація земельних ділянок, наданих у користування («спрощена модель»)

На 01.10.2010 кількість землекористувачів, що приватизували свої земельні ділянки, складає 12,5 млн. осіб, площа приватизованих ділянок складає майже 5,25 млн. га, 58,3% отримали державні акти¹.

У зв’язку із тим, що земельна ділянка визначена в натурі, за даною процедурою (теоретично) немає потреби замовленні, розробці, погодженні, затвердженні та перенесенні в натуру проекту відведення, що значно спрощує приватизацію.

Проблема. Поширеною є ситуація, коли присадибні ділянки надавалися в користування у відповідності із раніше чинним законодавством (зокр., ст.ст.63, 77 ЗК УРСР 1970 р.2) у розмірах, більших, ніж норми безоплатної приватизації земельних ділянок, встановлені ст.121 чинного ЗКУ. Практика зазвичай йде шляхом приватизації такої земельної ділянки як двох ділянок – присадибної та ділянки для ведення ОСГ. За існуючою раніше практикою проект відведення не розроблявся, відповідні межі встановлювалися в процесі здійснення робіт зі складання державного акту на право власності на землю (іноді земельна ділянка надавалася навіть без її фактичного поділу на дві ділянки; у державному акті вказувалося, що він посвідчує право на дві ділянки, на плані ж зображена одна ділянка). Практика приватизації ділянок із поділом видається сумнівною: у цьому разі згідно із законом необхідною є розробка проекту відведення, що автоматично перетворило б процедуру приватизації на повну. Крім того, в межах населених пунктів множаться землі сільськогосподарського призначення, що також слід оцінити негативно.

Тісно пов’язана із попередньою і проблема застосування чи незастосування до спрощеної моделі приватизації ст.121 ЗКУ, яка передбачає норми безоплатної приватизації. Ст.116 ЗКУ розрізняє приватизацію «земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян» (п.«а» ч.3) і «одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації» (п.«в» ч.3). Так само розділяються відповідні процедури у ст.118 ЗКУ. Вважаємо, що це свідчить про намір законодавця не поширювати на «спрощену процедуру» норми безоплатної приватизації, принаймні у випадках, коли земельна ділянка була надана свого часу у користування в межах існуючих на той момент норм. Такий підхід дозволяє вирішити й іншу проблему (див. вище) – приватизації таких ділянок дійсно у спрощеному порядку.

Разом із тим, у правовій доктрині висловлюються підходи, за якими норми безоплатної приватизації поширюються і на спрощену процедуру приватизації³. На жаль, саме цим шляхом здебільшого на даний час йде і правозастосовча практика.

Цікаво, що в РФ в аналогічній ситуації Конституційний суд вирішив, що норми «надання земель» не поширюються на випадки «переоформлення» права на землю⁴.

Процедура має наступні стадії:

5. подача заяви з доданими до неї технічними матеріалами та документами, що підтверджують розмір земельної ділянки, до відповідної ради, адміністрації чи РМ АРК (ч.ч.1, 2 ст.118 ЗКУ);

NB. Технічними матеріалами та документами, що підтверджують розмір земельної ділянки, є дані БТІ, документи, що посвідчують права на землю (витяги з реєстрових, погосподарських, земельно-шнурових книг тощо). Втім, дані БТІ беруться до уваги далеко не у всіх населених пунктах. Зокрема, самі по собі вони не вважаються «технічними матеріалами» та «документами» в розумінні ч.2 ст.118 ЗКУ у м. Одеса⁵.

Цікавим є питання про те, яке користування - фактичне чи обов’язково правомірне (на підставі права) - є передумовою для застосування спрощеної процедури приватизації земельних ділянок. На наш погляд, враховуючи положення ч.2 ст.118 ЗКУ, за якими рішення приймається «на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки», органи, які приймають рішення щодо приватизації, повинні виходити із презумпції правомірності фактичного користування, що підтверджене «технічними матеріалами та документами». Проте у разі виявлення відсутності у заявника права користування відповідною земельною ділянкою спрощена процедури застосована бути не може, оскільки у ч.ч.1 та 2 118 ЗКУ мається на увазі саме правомірне (на підставі права) користування земельною ділянкою. Останній висновок знаходить підтвердження й у судовій практиці⁶.

Довідка БТІ, що використовується при приватизації в порядку ч.ч.1, 2 ст.118 ЗКУ (цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)

Як «технічні матеріали та документи, що підтверджують розмір земельної ділянки» в розумінні ч.1 ст.118 ЗКУ використовується також технічна документація, спеціально розроблена для визначення розміру ділянки – напр., у м. Рівне поширена розробка «Протоколу обстеження і погодження меж земельної ділянки, що передається у власність».

6. розгляд заяви відповідним органом (протягом місяця) та прийняття рішення про приватизацію земельної ділянки (ч.2 ст.118 ЗКУ);

7. державна реєстрація земельної ділянки (див. викладене вище щодо «повної» процедури);

Проблема. До 01.01.2013 року у «спрощеній» процедурі приватизації земельні ділянки формувалися шляхом розробки т.з. технічної документації із землеустрою щодо виготовлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку згідно із попередньою редакцією ст.56 ЗУ «Про землеустрій). Після 01.01.2013 слід керуватися п.2 розд.VII ЗУ «Про Державний земельний кадастр», за яким «[з]емельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера.

У разі якщо відомості про зазначені земельні ділянки не внесені до Державного реєстру земель, їх державна реєстрація здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за заявою їх власників (користувачів земельної ділянки державної чи комунальної власності).»

Проблема. При приватизації за прощеної процедурою в більшості випадків необхідна державна реєстрація земельної ділянки відповідно до п.2 розд.VII ЗУ «Про Державний земельний кадастр» (див. вище), при цьому виникає необхідність проведення кадастрових зйомок.

Кадастрові зйомки, згідно зі ст.198 ЗКУ, включають «погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами». І ось тут на зацікавлену особу часто чекає велика проблема – адже сусіди в силу різних причин можуть відмовитися від підписання акта погодження меж.

В Україні склалася стійка судова практика вирішення суперечок, що виникають у такому випадку, у суді. Між тим, формулювання позовних вимог може відрізнятися дуже істотно: зустрічаються вимоги «зобов’язати …не чинити перешкод в здійсненні приватизації земельної ділянки»⁷, «усунути перешкоди в приватизації земельної ділянки шляхом зобов’язання … не чинити перешкод … в приватизації земельної ділянки …»⁸, «усунути перешкоди в користуванні моєї … ділянки шляхом зобов ’ язання … погодити межі»⁹, «[з]обов’язати … погодити в 2-х недільний термін … матеріали інвентаризації земельної ділянки …, а в разі непогодження … дозволити … сільській раді затвердити матеріали інвентаризації»¹⁰, «про визнання відмови у погодженні меж землекористування недійсною»¹¹, «про визнання відмови … безпідставною»¹², «визнати незаконною відмову …, визнати … право на отримання державних актів … без погодження меж»¹³, «дозволити … міській раді розглянути питання щодо приватизації земельної ділянки … без згоди …»¹⁴, «зобов ’ язати голову … сільської ради … підписати та затвердити акт встановлення та узгодження зовнішніх меж» (замість сусідки позивача)¹⁵ тощо. В обґрунтування своїх позовних вимог позивачі іноді посилаються на правила добросусідства¹⁶.

На наш погляд, погодження меж є виключно допоміжною (причому, як ми вважаємо, дуже малоефективною) стадією у процедурі приватизації земельної ділянки, спрямованою на те, щоб уникнути необов’язкових технічних помилок.

При цьому ст.198 ЗКУ просто вказує, що складовою кадастрових зйомок є «погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами». Із цього, як ми думаємо, зовсім не слідує, що у випадку відмови суміжного землевласника або землекористувача від підписання відповідного документу – акту погодження меж – слід вважати, що погодження меж не відбулося, і процедура приватизації має зупинитися. На наш погляд, погодження полягає у тому, щоб суміжнику було запропоновано підписати відповідний акт. Якщо він відмовляється це робити, орган, уповноважений вирішувати питання про приватизацію ділянки по суті, повинен виходити не із самого факту відмови від підписання акту, а із мотивів відмови (якщо вони озвучені), напр., врахувати, що має місце «накладання» ділянок. Слід визнати правильною практику тих судів, які у разі виникнення спору не вважають саму по собі відсутність погодження меж підставою для того, щоб вважати прийняте рішення про приватизацію незаконним¹⁷.

Таким чином, підписання акту погодження меж самостійного значення не має, воно не призводить до виникнення, зміни або припинення прав на земельну ділянку, як і будь-яких інших прав у процедурі приватизації. З огляду на це, слід вважати, що спір про право у випадку непідписання акту погодження меж відсутній, позовні вимоги з цього приводу судами розглядатися не повинні. Спір може виникнути в подальшому – коли уповноважений орган не приймає рішення щодо приватизації земельної ділянки з підстав відсутності погодження.

7. реєстрація права власності на земельну ділянку (див. викладене вище щодо «повної» процедури).

¹ Інформація про хід приватизації земельних ділянок громадянами України (станом на 01.10.2010 р.) // Офіційний сайт Державного комітету України із земельних ресурсів / [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://www.dkzr.gov.ua/terra/control/uk/publish/article?art_id=114333&cat_id=97889

² Кодекс передбачав, що призначенням присадибної ділянки є не лише будівництво та обслуговування житлового будинку та господарських споруд (як зараз), а і ведення особистого підсобного господарства.

³ Федорченко М., Янов О. Земельне право України: посібник для практиків у двох томах. Т.1. Земельні відносини в населених пунктах / За заг. ред. М. Федорченка. – К., 2006. – С.230.

⁴ Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности части второй ст.16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской // Собрание законодательства РФ. – 2001. - №52 (ч.2). – Ст.5014.

⁵ А.І. Ріпенко. Приватне повідомлення.

⁶ Див., напр., справу №2-259/05 за позовом Р. до Київради про неправомірне рішення, яке порушує права та охоронювані законом інтереси та захист права власності // Поточний архів Дарницького районного суду м. Києва.

⁷ Справа №2-153/2009, розглянута Деражнянським райсудом Хмельницької обл. за позовом Д.В.О. до Г.В.Я. про усунення перешкод в здійсненні приватизації земельної ділянки.

⁸ Справа №2-1228/09, розглянута Кам’янець-Подільським міськрайсудом Хмельницької обл. за позовом С.О.М. до Дочірнього підприємства пансіонат з лікування “Поділля” про усунення перешкод в приватизації земельної ділянки.

⁹ Справа №2-692/09, розглянута Смілянським міськрайсудом Черкаської обл. за позовом Г.В.І. до П.Г.С. про усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою.

¹⁰ Справа №2-591/09, розглянута Ярмолинецьким райсудом Хмельницької обл. за позовом З.Г.М. до Д.Л.А. про усунення перешкод в приватизації.

¹¹ Справа №2-65/09, розглянута Смілянським міськрайсудом Черкаської обл. за позовом Т.О.В. до Л.Н.О. про визнання відмови у погодженні меж землекористування недійсною.

¹² Справа №2-190/09, розглянута Соснівським райсудом м. Черкаси, за позовом К.А.М. до Г.О.А. про визнання відмови від підпису в актів визначення та погодження меж земельної ділянки безпідставною.

¹³ Справа №2-182/09, розглянута Шполянським райсудом Черкаської обл. за позовом П.Г.М. до П.В.О. про усунення перешкод в набутті права приватної власності на землю.

¹⁴ Справа №2-410/09, розглянута Соснівським райсудом м. Черкаси за позовом С.Є.П., З.П.П.до Л.Н.Ф.

¹⁵ Справа №2-597/09, розглянута Кам’янським райсудом Черкаської обл. за позовом К.І.О. до Михайлівської сільради Кам’янського р-ну про зобов’язання здійснити приватизацію.

¹⁶ Справа №2-1228/09, розглянута Кам’янець-Подільським міськрайсудом Хмельницької обл. за позовом С.О.М. до Дочірнього підприємства пансіонат з лікування “Поділля” про усунення перешкод в приватизації земельної ділянки.

¹⁷ Справа №2-169/09, розглянута Корольовським райсудом м. Житомира, за позовом прокурора в інтересах держави в особі міськради до С.М.М. про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки.