Повышение эффективности бюджетных инвестиций

 

Действующий в настоящее время порядок осуществления бюджетных инвестиций не учитывает изменения, внесенные в законодательство Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений, приводит к возникновению противоречий с гражданским законодательством Российской Федерации.

Сложившиеся порядки предусматривают осуществление бюджетными и автономными учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями расходов на строительство (приобретение), реконструкцию и техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в порядке, установленном для получателей бюджетных средств, а также заключение (исполнение) государственных контрактов от имени соответствующего публично-правового образования.

Вместе с тем, учитывая, что, в силу статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, субсидиарная ответственность публично-правового образования по обязательствам юридических лиц наступает по общему правилу в отношении казенных учреждений, право принимать обязательства от имени публично-правового образования должно быть предоставлено только казенному учреждению.

Кроме того, в соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. При этом положениями статей 84-86 Бюджетного кодекса установлено, что от имени публично-правового образования могут принимать обязательства (заключать государственные и муниципальные контракты) только органы власти и казенные учреждения.

Таким образом, требуется пересмотреть действующий порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, учитывая особенности правового положения государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, установленные законодательством.

Финансовое обеспечение осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства и приобретения объектов недвижимости государственной (муниципальной) собственности, закрепленные (подлежащие закреплению) на праве оперативного управления или хозяйственного ведения соответственно за бюджетными и автономными учреждениями, казенными или унитарными предприятиями может осуществляться либо путем предоставления субсидии указанным организациям, либо путем инвестиций из соответствующего бюджета:

путем передачи органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления на безвозмездной основе на основании соглашений (договоров) своих полномочий государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в лице указанных органов государственных (муниципальных) контрактов бюджетным и автономным учреждениям или государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, в отношении которых указанные органы осуществляют соответственно функции и полномочия учредителей или права собственника имущества соответствующего публично-правового образования (далее – органы власти);

путем осуществления бюджетных инвестиций самим органом власти как получателем бюджетных средств с последующей передачей результата капитальных вложений бюджетным и автономным учреждениям или унитарным предприятиям.

Значительное влияние на эффективность расходов бюджета на осуществление в объекты государственной собственности оказывают процедуры планирования, размещения, исполнения «инвестиционных» контрактов.

Существующий порядок планирования и осуществления бюджетных инвестиций не предполагает оценки всех необходимых финансовых потоков для хозяйственной деятельности учреждения, в том числе эксплуатационных расходов и выручки, связанной с использованием объекта. Также не подвергается специальному исследованию вопрос соразмерности технических характеристик создаваемого объекта потребностям на рынке и, таким образом, его влияние на конкурентные условия.

Как следствие, при осуществлении бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений непосредственно органами власти и казенными учреждениями высоки риски создания неконкурентоспособных предприятий, финансово зависимых от бюджетных вложений и искажающих рыночные условия.

Бюджетные инвестиции не должны создавать конкуренцию реализации коммерческих инвестиционных проектов. В этих условиях существенную роль в реализации инвестиционных проектов приобретает использование механизмов государственно-частного партнерства, позволяющих обеспечить частичное либо полное замещение бюджетных инвестиций частными или заемными средствами.

Расходы по таким проектам осуществляются в рамках широкого спектра соглашений имущественного и финансового характера, таких как:

концессии;

инвестиционные соглашения о согласованном по срокам и техническим параметрам создании объектов капитального строительства за счет государственных и частных инвестиций;

долгосрочные соглашения о приобретении товаров или услуг для государственных нужд, а также частичной компенсации затрат инвестора путем предоставления субсидий;

государственные гарантии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

реализация инвестиционных проектов через компании с государственным участием;

софинансирование затрат коммерческих компаний на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок и коммерциализации их результатов;

Государственная поддержка инвестиционных проектов, реализуемых частными инвесторами, также осуществляется за счет долгосрочного тарифного регулирования, не увеличения совокупной налоговой нагрузки для приоритетных инвестиционных проектов в течение срока их окупаемости, субсидий, предоставления в пользование либо аренду земельных участков и объектов недвижимости на льготных условиях и другие.

Налоговые и таможенные льготы, предоставляемые для реализации инвестиционных проектов, также следует рассматривать в качестве расходов инвестиционного характера (далее – налоговые расходы), т.к. они носят долгосрочный характер и формируют выпадающие доходы бюджетной системы.

Основными характеристиками бюджетных инвестиций при реализации государственно-частного партнерства являются юридическое закрепление партнерства, осуществление взаимодействия на средне- или долгосрочной основе, наличие строго определенной цели взаимодействия, отсутствие которой в дальнейшем не позволит оценивать реализуемый проект.

К преимуществам указанной формы реализации бюджетных инвестиций можно отнести:

возможность осуществления проекта при отсутствии бюджетных ресурсов в краткосрочной перспективе за счет частных инвестиций;

быстрое внедрение инфраструктуры, обусловленной взаимосвязью ответственности за проектирование и строительства и получение прибыли от пользования инфраструктуры населением, что мотивирует частного инвестора выполнять проекты в сжатые сроки;

заинтересованность частного инвестора, осуществившего капитальные вложения, в эффективном управлении объектом и снижении затрат по проекту;

оптимальное распределение рисков, поскольку при управлении, целью частного инвестора является оптимизация затрат и соответственно оптимальное соотношение рисков;

улучшенное качество обслуживания, поскольку, как правило, качество предоставленной услуги в рамках государственно-частного партнерства выше, чем при использовании механизма госзаказа;

создание дополнительных доходов бюджета (при реализации схем государственно-частного партнерства, которые предполагают выплату части средств, полученных частным партнером, в пользу государства, а также моделей государственно-частного партнерства, основанных на договоре аренды объектов инфраструктуры);

мультипликативный эффект, влекущий экономический рост, поскольку при реализации государственно-частного партнерства проекта задействованы несколько отраслей.

В то же время реализация инвестиционных проектов в рамках государственно-частного партнерства сопряжена с рядом сложностей.

Прежде всего, в настоящее время понятие и сфера применения государственно-частного партнерства не определены в законодательстве Российской Федерации. Как следствие, для значительной части бюджетных расходов, фактически направляемых на реализацию проектов государственно-частного партнерства, соответствующий инструментарий не применяется.

В частности, реализация федеральных целевых программ предполагает привлечение внебюджетного финансирования, попадая, таким образом, в сферу применения инструментов государственно-частного партнерства. Возможность привлечения частных инвестиций, в свою очередь, определяется возвратностью инвестиций, характерной для коммерческого финансирования, а также рисками инвестиционного проекта и возможностями защиты от них.

Вместе с тем, процедура принятия решений об осуществлении бюджетных расходов инвестиционного характера в рамках федеральных целевых программ в настоящее время не во всех случаях предполагает проведение оценки возможности финансирования инвестиционного проекта на коммерческих принципах, а также готовности частных инвесторов софинансировать инвестиционные расходы, либо выкупить долю в проекте после его выхода на проектную мощность. Риски инвестиционных проектов и возможности их минимизации как за счет совершенствования регулирования в сфере реализации проекта, так и за счет профессионального управления рисками, не оцениваются.

Как следствие, в некоторых случаях при осуществлении бюджетных расходов инвестиционного характера в рамках федеральных целевых программ инвестиционные риски, включая риски неэффективности бюджетных расходов, а также отсутствия заинтересованности у частных инвесторов в их софинансировании и коммерческом использовании полученных объектов собственности, ложатся на бюджетную систему Российской Федерации.

В рамках инструментов государственно-частного партнерства должно быть обеспечено частичное замещение бюджетных инвестиций частными, с высвобождением бюджетных средств для реализации новых социально-экономических задач.

Важную роль в выполнении этой задачи играют созданные за счет бюджетных средств Российской Федерации институты развития и государственные компании. Средства федерального бюджета, направленные для их формирования и финансирования, должны обеспечить максимальный объем внебюджетного софинансирования, а сами институты развития должны поэтапно перейти на режим самофинансирования за счет внебюджетных источников и эффективной хозяйственной деятельности.

При решении данной задачи необходимо обеспечить ежегодный мониторинг использования бюджетных средств, направленных в институты развития и компании с государственным участием с целью оценки их результативности, финансовой самостоятельности и привлеченного внебюджетного софинансирования. Неэффективные институты и компании, не в полной мере обеспечивающие решение поставленных перед ними задач, должны быть реформированы с учетом лучшего российского и международного опыта.

Следует существенно расширить использование финансовых инструментов, обеспечивающих возвратность средств при осуществлении инвестиционных расходов. Финансовые возможности таких инструментов будут определяться не столько возможностями бюджетов, сколько финансовым потоком от дивидендов и процентных платежей, а также поступлениями от продажи активов, т.е. зависеть от качества поддерживаемых инвестиционных проектов.

Кроме этого, формирование в реальном секторе низкорисковых финансовых инструментов, обеспечивающих возвратность инвестированных средств необходимо для развития накопительной части пенсионной системы Российской Федерации, а также инвестирования средств других внебюджетных фондов, таких как Фонд национального благосостояния и Резервный фонд Российской Федерации.

Разделение функций владения и управления государственными активами также позволяет обеспечить запуск внебюджетных инструментов возвратного финансирования инвестиционных проектов. Использование фондовых механизмов, а также механизмов доверительного управления позволит повысить качество принятия инвестиционных решений, и привлечь профессиональные управляющие компании с многолетним успешным опытом коммерческих инвестиций.

Источником финансирования таких инструментов должны стать средства от сделок по продаже частным инвесторам долей в предприятиях, созданных в результате бюджетных инвестиций, а также на начальном этапе их формирования – средства в пределах государственных программ, высвобождаемые в результате завершения ранее принятых обязательств по направлениям осуществления расходов, признанных неэффективными для достижения целей государственных программ.

Таким образом, для запуска указанных инструментов необходимо обеспечить ежегодную оценку эффективности мероприятий государственных программ, и конкурентные принципы направления бюджетных средств, высвобождаемых в результате прекращения действия срочных обязательств и отказа от продления неэффективных мероприятий инвестиционного характера.

Необходимо отметить, что способ формирования внебюджетных инструментов возвратного финансирования инвестиционных проектов обеспечивает сокращение рисков, связанных с осуществлением бюджетных инвестиций. В частности, бюджетные ассигнования в такие инструменты могут направляться в виде разовых вложений в случае благоприятной макроэкономической конъюнктуры. Риски эффективности их инвестирования прямо увязаны с финансовым результатом деятельности фонда, и как следствие – с репутацией и вознаграждением управляющей компании.

С учетом изложенного, в рамках реализации Программы необходимо обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов инвестиционного характера, сопряженное с масштабным привлечением частных инвестиций в отечественную экономику, посредством решения следующих задач:

сокращение рисков, с которыми сопряжен процесс осуществления инвестиций в проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства;

передача большей части рисков по инвестиционным проектам от государства к частным инвесторам с расширением доступа капитала на традиционно государственный рынок инвестиций в социальную сферу и инфраструктуру;

повышение эффективности бюджетных инвестиций;

создание новых инструментов бюджетной политики в сфере государственных инвестиций, обеспечивающих «комфортные» условия для частного капитал;

повышения эффективности управления созданными в результате инвестиционной деятельности активов, в том числе компаниями с государственным участием и институтами развития, включая привлечение частного капитала к их дальнейшему развитию и модернизации;

совершенствования механизмов предоставления государственных гарантий (см. раздел 4.4).

Для решения указанных задач в рамках Программы должны быть осуществлены следующие меры.

1. Мероприятия, направленные на сокращение рисков инвестирования в проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства:

обеспечение обязательного публичного финансового, технологического, ценового и правового аудита (в формате duediligence) всех инвестиционных проектов с государственным участием во всех формах (в том числе в форме налоговых расходов) суммарным объемом инвестиций выше 1,5 млрд. рублей;

формирование, мониторинг и учет при принятии решений о государственной поддержке инвестиционного проекта репутации и опыта реализации аналогичных проектов собственников и топ-менеджмента компании, реализующей проект;

проведение систематического сравнительного анализа результатов, достигаемых при реализации лучших инвестиционных проектов с государственным участием, с последующим их учетом при принятии решений по новым аналогичным расходным обязательствам инвестиционного характера;

повышение инвестиционной привлекательности инвестиционных проектов за счет установления долгосрочных тарифов, а также иных мер регуляторного характера в сфере реализации проекта;

повышение инвестиционной привлекательности проектов за счет улучшения условий ведения бизнеса в Российской Федерации;

обеспечение обязательной оценки влияния на конкурентную среду участия Российской Федерации в реализации инвестиционного проекта;

сокращение государственного участия в экономической деятельности, искажающего условия конкуренции, путем прекращения государственной финансовой поддержки инвестиционных проектов, аналоги которых реализуются в коммерческом секторе;

разработка и применение в бюджетном планировании отраслевых моделей государственного стимулирования экономической активности, привлечения частных инвестиций и управления отраслевыми рисками;

переход от бюджетных инвестиций к закупкам товаров и услуг на основе долгосрочных проектных соглашений в случае реализации инвестиционного проекта в сфере осуществления государственных функций.

2. Мероприятия, направленные на передачу рисков по инвестиционным проектам от государства к частным инвесторам:

проведение оценки возможности привлечения частных инвестиций для реализации либо софинансирования инвестиционного проекта до принятия финансовых обязательств Российской Федерации по данному проекту;

привлечение частных инвесторов к реализации инвестиционных проектов с передачей им части проектных рисков в случае возможности коммерческого использования объектов, созданных в результате реализации инвестиционного проекта;

стимулирование субъектов Российской Федерации при создании ими новых рабочих мест и привлечении внебюджетных инвестиций через частичное погашение кредитов, взятых субъектом Российской Федерации на развитие инфраструктуры для этих проектов;

стимулирование частных инвестиций в рамках проектов государственно-частного партнерства по комплексному развитию территорий с последующей частичной компенсацией понесенных расходов в части развития публичной инфраструктуры в зависимости от дополнительных налоговых поступлений от эксплуатации новых предприятий, созданных участниками таких проектов;

развитие инструментов страхования инвестиций, в том числе за счет создания специальных фондовых и производных финансовых инструментов.

3. Мероприятия, направленные на повышение эффективности бюджетных инвестиций:

уточнение порядка предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями в части совершенствования контроля за достижением целей и задач, для реализации которых осуществлялись вложения в уставный капитал;

установление обязательных требований к обоснованию новых бюджетных и налоговых расходов инвестиционного характера в формате инвестиционных проектов, в том числе путем корректировки правил и методических указаний по разработке государственных программ в части обязательного использования принципов проектного подхода к планированию расходов инвестиционного характера;

обеспечение ежегодного анализа результативности и эффективности институтов развития и компаний с государственным участием в части их финансовой самостоятельности и привлечения внебюджетных инвестиций;

совершенствование механизмов использования специальных счетов в уполномоченных банках-агентах, через которые осуществляется финансирование капитальных вложений в инвестиционные проекты, для контроля целевого использования бюджетных расходов инвестиционного характера;

совершенствование бюджетного законодательства в части процедуры и условий принятия долгосрочных финансовых обязательств по расходам инвестиционного характера в формате инвестиционных проектов, а также реализации инвестиционных проектов в формате государственно-частного партнерства;

осуществление оценки потребности в средствах федерального бюджета на основе структуры проектного финансирования инвестиционного проекта, с использованием различных инструментов, включая объемы налоговых расходов;

формирование правил предоставления налоговых расходов для реализации инвестиционных проектов и оценки их целевого использования, эффективности и результативности на общих с другими расходами принципах;

проведение анализа и включение в государственные программы объемов налоговых расходов по инвестиционным проектам и действующим предприятиям в отраслях экономики;

формирование механизмов и стратегии выхода Российской Федерации из инвестиционных проектов на условиях возвратности вложенных бюджетных средств, а также устойчивости и сохранения темпов развития созданных предприятий;

завершение (прекращение) мероприятий по поддержке национальной экономики, не обеспечивающих достижение целевых показателей, определенных в государственных программах;

совершенствование использования долговых инструментов при реализации проектов в форме государственно-частного партнерства, а также согласование долговой политики с политикой в сфере государственно-частного партнерства

4. Мероприятия, направленные на создание новых инструментов инвестиционной политики:

разделение функций владения и управления государственными активами за счет их передачи в доверительное управление с привлечением с финансового рынка инвестиций, необходимых для их развития;

создание низкорисковых финансовых инструментов долгосрочного проектного финансирования, обеспечивающих возможность направления части средств пенсионной системы, а также средств государственных фондов Российской Федерации на финансирование инвестиционных проектов в реальном секторе национальной экономики;

переход от прямой бюджетной поддержки новых инвестиционных проектов к использованию механизмов возвратного финансирования в случае реализации коммерческих инвестиционных проектов;

стимулирование развития коммуникационных площадок между рыночными участниками с привлечением институтов развития, в том числе в формате технологических платформ.