Бюджетный федерализм

Термин «бюджетный федерализм» стал широко применяться в финансовой науке и практике в 90-е годы. В литературе существуют как разные определения этого понятия, так и разные его названия. Встречаются, например, термины «финансовый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», «финансово-бюджетный федерализм» и др.[180] При анализе этих терминов выясняется, что, по сути, все они отражают в той или иной мере содержание бюджетного федерализма. О проблемах бюджетного федерализма пишут многие авторы: В.М. Родионова, А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, А. Лавров, О. Богачёва и др. Содержание бюджетного федерализма рассматривается также в учебной литературе. Так, например, в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» авторы определяют бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них»[181] А.В. Годин и И.В. Подпорина считают, что «Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключаются в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязательств двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса».[182] Авторы учебника «Бюджетная система России» приводят два определения бюджетного федерализма: в соответствующей главе учебника и в словаре терминов. В первом определении финансово-бюджетный федерализм рассматривается как «разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере».[183] Во втором определении читаем: «федерализм (бюджетный) – законодательно принимаемая норма равноправных (партнёрских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней за счёт оптимального сочетания налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей».[184]

По мнению В.М. Родионовой бюджетный федерализм – «это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма и местного самоуправления включает: трёхуровневую систему бюджетных отношений и чёткое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях); определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам».[185] В финансово-кредитном энциклопедическом словаре дано следующее определение бюджетного федерализма: «Бюджетный федерализм – способ построения бюджетных отношений между тремя уровнями бюджетной системы – федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов».[186]

Анализ этих и других определений бюджетного федерализма позволяет сделать вывод о том, что большинство авторов отмечает, что бюджетный федерализм представляет собой определённые отношения между федеральной и региональными, а также муниципальными властями. При этом не все авторы, характеризуя бюджетный федерализм, выделяют отношения с местными органами власти. На наш взгляд, отношения с местными бюджетами неправомерно включать в определение бюджетного федерализма, так как органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти, кроме того, последние не вступают в федеративные отношения с федеральным центром. С юридической точки зрения муниципальные образования входят в состав субъектов бюджетных правоотношений, но не являются субъектами бюджетных правоотношений федеративного уровня. При этом местные бюджеты являются одним из звеньев бюджетной системы и должны динамично развиваться. К сожалению, в нынешних условиях вряд ли можно говорить о реальной самостоятельности местных бюджетов, так как по существу, большинство местных бюджетов не обладает собственными средствами в достаточной мере для полного и всестороннего осуществления местными органами власти своих функций, а ответственность за их выполнение зачастую несут не только муниципальные власти, но и органы власти субъекта Федерации. Процесс разграничения бюджетных полномочий и ответственности между властями разных уровней ещё не завершён и задачей финансовой науки является разработка научно обоснованных норм разграничения этих полномочий.

На наш взгляд, с содержательной точки зрения наиболее полно бюджетный федерализм раскрывается в определении В.М. Родионовой, но всесторонность рассмотрения термина привела к громоздкости определения. Менее полно, но достаточно всесторонне бюджетный федерализм рассматривается А.Г. Игудиным. По его мнению «Бюджетный федерализм – это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований».[187]

Нередко в экономической литературе бюджетный федерализм отождествляют с межбюджетными отношениями. В нормативно-правовых актах термин «бюджетный федерализм» встречается крайне редко, в основном речь идёт о межбюджетных отношениях. Не встречается этот термин и в Бюджетном кодексе. В научных статьях, посвящённых бюджетному федерализму обязательно рассматриваются проблемы межбюджетных отношений. В таблице 46 представлена трактовка межбюджетных отношений некоторых авторов.

Таблица 46