Доходы общественного сектора и общественные расходы

Способность общественного сектора поставлять общественные блага и осуществлять перераспределение зависит от доходов, которыми он располагает. Обладая законным правом принуждения, государство имеет возможность извлекать доходы не только за счет реализации товаров и услуг на рынке, но и за счет налогообложения. Именно налоги - основная форма доходов современного государства, обеспечивающая его функционирование.

Говоря о доходах общественного сектора, необходимо определить их важнейшие виды и обсудить те требования, которые целесообразно предъявлять к налоговой системе.

Доходы общественного сектора складываются из налоговых поступлений, а также доходов принадлежащих государству предприятий и организаций. Налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых государством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему права принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяйство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора.

Доходы государственных предприятий образуются в общем и целом на основе тех же закономерностей, что и доходы предприятий частного сектора. Если доля национализированных предприятий велика, их доходы во многом определяют финансовое состояние общественного сектора. Однако не все доходы государственных предприятий находятся в непосредственном распоряжении государственных органов. Коль скоро предприятие функционирует по законам рыночной системы, его финансы обособлены от финансов государства. Оно самостоятельно выплачивает заработную плату, возмещает другие издержки и, как правило, инвестирует часть прибыли в собственное развитие.

В той мере, в какой поведение предприятий определяется свободным действием рыночных сил, его принадлежность к общественному сектору проявляется главным образом в том, что чистая прибыль, причитающаяся собственнику, передается в бюджет. Конечно, государство, выступая в качестве собственника, способно повлиять на доходы предприятия, предписывая ему основные параметры затрат и выпуска, а также цены. Но для рыночной экономики такие действия государства в принципе не характерны и могут быть оправданы лишь постольку, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей в общественных благах, а также для реализации перераспределительной политики.

Все это предполагает издержки. Иными словами, либо принадлежность конкурентоспособного предприятия к общественному сектору не сказывается на его доходах (за исключением адреса, по которому перечисляется чистая прибыль), либо она обусловливает некоторые изъятия из потенциально достижимого максимального дохода. Это происходит, например, когда государство, заботясь о поддержании занятости, препятствует увольнению работников на принадлежащих ему предприятиях или когда оно берет в свои руки естественную монополию, устанавливая цены на уровне более низком, чем это сделал бы частный собственник. По сути, подобные действия представляют собой использование прерогатив государства не для извлечения доходов, а, напротив, для мобилизации средств в целях финансирования общественных благ и перераспределения.

Если же речь идет о неконкурентоспособных предприятиях, субсидируемых государством, и о бюджетных учреждениях, то их расходы приходится полностью или частично финансировать либо за счет прибыльных предприятий общественного сектора, либо, чаще всего, за счет налогов. Как бы то ни было, нерыночные поступления этих предприятий и организаций представляют собой не чистые доходы общественного сектора, а трансферты, также сопряженные с издержками (потерями).

Применить специфические возможности государства для того, чтобы повысить доходы предприятия по сравнению с уровнем, достижимым при свободном действии рыночных сил, значит осуществить принудительное перераспределение. Между тем интересы отдельного предприятия или их группы сами по себе не способны служить основанием для перераспределения, ни при каком истолковании справедливости. Другой вопрос, что создание преимуществ для предприятия или организации иногда служит инструментом и промежуточной стадией перераспределительного процесса, от которого выигрывают некоторые слои населения. Однако в этом случае дополнительные доходы не остаются на предприятии.

При прочих равных условиях доходы государственного предприятия тем позитивнее отражаются на доходах общественного сектора, взятого в целом, чем меньше рыночное поведение этого предприятия отличается от поведения его конкурентов, находящихся в частной собственности. Говоря упрощенно, если бы государственное предпринимательство служило только способом пополнения казны, то наилучшей его формой была бы покупка акций высокодоходных частных компаний при минимальном вмешательстве в их оперативную деятельность. Конечно, производство товаров и услуг в общественном секторе имеет, как правило, другие доминирующие цели и связанные с ними особенности. Но при анализе этих особенностей проблема государственных доходов, оставаясь важной, все же не играет центральной роли.

Когда же на первом плане находится именно эта проблема, экономист должен, не оставляя без внимания доходы государственных предприятий, в первую очередь анализировать налоговую часть поступлений. Именно в ней в наибольшей степени проявляется специфика экономической роли государства. Формирование этой части государственных доходов подчиняется особого рода закономерностям, которые детально изучает теория общественных финансов.

В любом государстве существуют и решаются проблемы, ради которых и существует государство. В гражданском, демократическом обществе предполагается, что государство призвано осуществлять функции, порученные ему его гражданами. Содержание общественных (государственных и муниципальных) расходов непосредственно связано с функциями федеральных, региональных и муниципальных органов власти, а сами расходы выступают как затраты общественного сектора управления, связанные с осуще­ствлением им своих функций. Соответственно, общественные расходы — это расходы общественного (государственного) сектора управления, связанные с оказанием нерыночных услуг и перерас­пределением доходов и собственности. К ним относятся расходы сектора государственного управления и контролируемых и финансируемых органами власти некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства.

Расходы общественного сектора экономики отражают отношения между государством и получателями бюджетных средств. Часть этих отношений имеет непосредственно денежное выражение (пенсии, пособия, заработная плата государственных служащих, кредиты и т.п.), в то же время значительная часть услуг, предоставляемых органами власти их получателям, не имеет для них непосредственно денежного выражения (расходы на поддержание общественного порядка, оборону, образование и другие общественные блага). Некоторые виды расходов не связаны напрямую с предоставлением общественных благ и социальными выплатами, но создают условия для нормального функционирования эконо­мики и содействуют развитию частного предпринимательства.

Основными направлениями расходов сектора государственного (общественного) управления являются предоставление общественных благ и перераспределение доходов, прежде всего для оказания социальной помощи малоимущим слоям населения (в целях сокращения неравенства в распределении ресурсов и сокращения значительной дифференциации населения по уровню доходов).

Значительная часть расходов связана с преодолением проблем, порождаемых несостоятельностью рынка, реализацией мер по предотвращению или смягчению экономических кризисов, сокращению безработицы и обеспечению устойчивого экономического развития. С расходами связана также деятельность государства по обеспечению условий для нормальной конкурентной производственной деятельности, пресечению монополизма, обеспечению производителей и потребителей информацией, ограничению и ликвидации негативных внешних эффектов.

При формировании и реализации программ общественных расходов важной проблемой является определение направления расходов: кто получит выгоду от конкретных программ. Расходы могут осуществляться исходя из принципа предоставления выгод для бедных в большей мере, чем для богатых. В то же время существует мнение, согласно которому ко всем гражданам нужно подходить одинаково. Вопрос является достаточно сложным даже для слоев населения с примерно одинаковым уровнем доходов. В отношении программ предоставления отдельных общественных благ для решения могут быть использованы опросы общественного мнения, позволяющие выявить предпочтения населения. Например, можно выявить мнение населения о том, что лучше построить — стадион или культурный центр. В отношении других общественных благ это сделать практически невозможно. В частности, не представляется возможным опираться на мнение населения о масштабах расходов на оборону, поскольку оно не обладает достаточной информацией. Возникают проблемы, когда дело касается интересов крупных конкурирующих групп предпринимателей.

В соответствии с изложенными выше основными направлениями расходов, вытекающих из функций сектора государственного управления, в государственных бюджетах и других государственных финансовых планах Российской Федерации предусматриваются расходы на выполнение следующих задач:

• управление, выполняемое ведомствами и организациями, входящими в органы государственного управления;

• предоставление гражданам общественных благ;

• социальное страхование широких слоев общества, осуществляемое, контролируемое и финансируемое органами го­сударственного управления;

• пенсионное обеспечение;

• содействие экономическому развитию;

• деятельность некоммерческих учреждений, обслуживающих домашние хозяйства, которые полностью или в большей части финансируются и контролируются органами государственного управления или заняты в основном обслуживанием государственных органов.

В крупном плане государственные расходы по своему социаль­но-экономическому назначению с некоторой условностью могут быть объединены в три группы:

- расходы общего назначения — на общегосударственные во­просы, оборону, поддержание общественного порядка и безопасности. К расходам на общегосударственные во­просы относятся расходы на законодательные и исполни­тельные органы власти, внешнюю политику, обслуживание государственного и муниципального долга;

- расходы на национальную экономику - на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности, создание условий экономического роста, целевые про граммы экономического характера, проведение политики в области трудовых отношений и т.п.;

- расходы на социально-культурные нужды (образование, здравоохранение, социальное страхование и обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, средства массовой информации, культуру и т.п.) и жилищно-коммунальное хо­зяйство.