Законодательные источники правового регулирования социально–культурного сервиса и туризма в России

Перспектива нормотворческой деятельности в национальном законодательстве Российской Федерации закреплена в Концепции развития туризма до 2005 г., одобренной распоряжением Правительством России № 954 – р.

По данным Всемирной туристской организации и Международного валютного фонда, в мировом экспорте товаров и услуг туризм с 1998 г. занимает первое место (532 млрд долларов США, или 7,9 процента от 6738 трлн долларов США), обогнав автомобильную промышленность, производство химических продуктов, продуктов питания и др. В последние десятилетия средние темпы роста туризма составили семь процентов в год, что намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. Доля России на мировом туристском рынке, несмотря на ее высокий туристский потенциал, составляет около одного процента. Количество приезжающих в нашу страну иностранных гостей

с деловыми, туристскими и частными целями на 2002 год составляло около 7,4 млн человек, или 1 % от международного рынка туризма. 21 июня 2006 г. в агентстве «Интерфакс» на пресс – конференции руководителя Федерального агентства по туризму (ФАС) прозвучали довольно оптимистичные данные по развитию туристкой национальной отрасли.

Так, в 2005 г, в пределах России отдохнули 23, 1 млн россиян. Средняя стоимость туристской путевки составила 19 тыс. рублей. Это позволило оценить доходы от внутреннего туризма в 444 млрд рублей, или порядка $ 16, 5 млрд. Въездной поток вырос в I квартале 2006 г., по сравнению с 2005 г., на 11 %, в том числе из стран дальнего зарубежья на 6 %. На въездном направлении с небольшим увеличением прибыло туристов из Великобритании, на прежнем уровне сохраняется туризм из Японии и Италии1. По словам главы ФАС законодательное регулирование отрасли будет продолжаться с целью оптимизации развития национального,въездного туризма.

Расширение туристских связей и туристской деятельности, многоукланость экономики российского туризма определяют важность правового обеспечения сферы туристского обслуживания. 1 Богданова. С. Туристское лето 2006: факты, проблемы, тенденции // Туризм: практика, проблемы,перспективы. – 2006. – № 7. – С. 8 —9.

Многие годы туристская деятельность, оказание услуг социально–культурной сферы не имели законодательного регулирования, что порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации возникла известная стабильность в регулировании складывающихся в результате реформ отношений. Подробный анализ и классификацию источниковедческой базы национальной законодательной системы туризма осуществил заведующий кафедрой Российской международной академии туризма Волошин. Н. И.9

Имущественные отношения в сфере туризма с принятием второй части Гражданского кодекса РФ были урегулированы главой 39 «Возмездное оказание услуг» (ст. 779–783).

Туристская услуга в России как юридический факт существует давно. С принятием нового гражданского законодательства тысячи отечественных туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотни иностранных туристских фирм нуждались в специальном государственном акте, который исключил бы стихийное нормотворчество и, наряду с нормами гражданского и предпринимательского

права, непосредственно регулировал бы туристскую деятельность, обеспечивая цивилизованное оказание услуг.

Таким актом мог быть федеральный закон о туризме, проекты которого активно разрабатывались начиная с 1991 г.. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с закона.

25 апреля 1994 г. был принят указ Президента РФ N 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере

туризма». В Указе было сказано: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации». Следующим Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. N 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В ней среди мер по развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень основных направлений структурной

перестройки российской экономики, создание нормативно–правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике. В Концепции намечен ряд организационных мер по активизации государственной политики в сфере туризма, созданию правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.

9 См. Волошин. Н.И «Законодательство Российской федерации о туристской деятельности» "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.

С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена Постановлением Правительства РФ N 177 Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации». Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране на ряд лет.

24 ноября 1996 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» N 132–ФЗ. Закон провозгласил туристскую деятельность приоритетной отраслью экономики России; установил принципы государственного регулирования туристской деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста, безопасность туризма и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристских услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов.

Закон определил основные понятия, используемые в сфере туризма.

Так, туризм определяется как временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально–деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания; тур – комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, а также услуги гидов–переводчиков и

другие услуги, предоставляемые в зависимости от целей путешествия; туристский продукт – право на тур, предназначенное для реализации туристу; туристская деятельность – туроператорская и турагентская деятельность по организации путешествий.

Законодательные понятия являются, по существу, правовыми регуляторами туристской деятельности. Заметим, что все они со ссылками на Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" помещены в Большом юридическом словаре. Оказание туристских услуг — это предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско–правовых договоров.

Большинство норм Закона о туризме регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг. Следовательно, гражданско–правовая сущность этих норм бесспорна. Гражданское законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71), равно как и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики и другие положения, определяющие правовые рамки предпринимательской деятельности (ст. 71).

В этой связи вряд ли оправданно наделение субъектов Российской Федерации правом принимать свои законы, регулирующие туристскую деятельность. Здесь законотворчество сводится по существу к дублированию либо введению статей, не имеющих нормативного значения, повторению норм государственных стандартов и т. д. Практическое значение таких актов невелико. «Субъекты Федерации, – как пишет Е. Л. Писаревский, – не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым вторгаясь в сферу гражданско–правового регулирования»10.

Из методических соображений нормативные правовые акты Российской Федерации, действующие в сфере туризма, можно разделить на две группы: первая группа – акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии (назовем их общие акты). Вторая группа – акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность (специальные акты).

Законодательные акты, относящиеся к неопределенному кругу лиц:

· Гражданский кодекс Российской Федерации.

· Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г.. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 1202–р;

· Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300–1 «О защите прав потребителей» (в ред. федеральных законов от 9 января 1996 г. и 17 декабря 1999 г.);

· Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128–ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

· Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38–ФЗ «О рекламе»;

· Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160–ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»;

· Федеральный закон от 10 января 2002 г. 7–ФЗ «Об охране окружающей среды»;

· Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52–ФЗ «О санитарно–эпидемиологическом благополучии населения»;

10 Писаревский Е. Л. Туристская деятельность: Проблемы правового регулирования. Владивосток,1999. С.79.

· Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184–ФЗ «О техническом регулировании» от 15 декабря 2002 г.

· Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г № 116.

· Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. N 115–ФЗ

· Правила по проведению сертификации в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Госстандарта России от 10 мая 2000 г. N 26.

 

Специальные акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность:

· Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;

· Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г., установивший состав земель особо охраняемых территорий (глава XVII), в том числе земель рекреационного назначения, то есть

предназначенных и используемых для организации отдыха, туризма, физкультурно–оздоровительной и спортивной деятельности граждан;

· Указ Президента РФ от 2 ноября 1994 г. N 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом»;

· Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. N 490 (с изменениями от 2 октября 1999 г. и 15 сентября 2000 г.);

· Правила оказания услуг общественного питания. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. N 1036;

· Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»;

· Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142;

· Положение о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2003 г. N 241)

· Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142;

· Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации»;

· Приказ Минэкономразвития РФ от 21 июня 2003 г. N 197 «Об утверждении Положения о государственной системе классификации гостиниц и других средств размещения».

· Приказ Ростуризма от 21 июля 2005 г. № 86. Система классификации гостиниц и других средств размещения.

· Постановление Минтруда РФ от 17 мая 1999 г. N 8 «О Квалификационных требованиях (профессиональных стандартах)к основным должностям работников туристской индустрии» (с изменениями от 10 октября 2002 г.)

· Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Утверждена приказом МВД РФ от 26 мая 1997 г. N 310 (с изменениями от 30 июня 1998 г. и 7 апреля 2000 г.).

К методам государственного регулирования тризма, установленным законом, относятся стандартизация, лицензирование и сертификация туристской деятельности. В сфере туризма действует ряд государственных стандартов, утвержденных Госстандартом России, лежащих в основе сертификации туристских услуг.

Акты, регулирующие стандартизацию, сертификацию, лицензирование:

· Письмо Госстандарта России от 14 августа 2000 г. N ЮГ–110–19/2558 «О сертификации туристских услуг и услуг средств размещения»;

· ГОСТ 28681.0–90 «Стандартизация в сфере туристско–экскурсионного обслуживания». Дата введения – 1 апреля 1991 г.;

· ГОСТ Р 50644–94 «Туристско–экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов».Дата введения – 1 июля 1994 г.;

· ГОСТ Р 50645–94 «Туристско–экскурсионное обслуживание.Классификация гостиниц». Дата введения – 1 июля 1994 г.;

· ГОСТ Р 50681–94 «Туристско–экскурсионное обслуживание.Проектирование туристских услуг». Дата введения – 1 января1995 г.;

· ГОСТ Р 51185–98 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования». Дата введения – 9 июля 1998 г.;

· ГОСТ Р 50690–2000 «Туристские услуги. Общие требования».Дата введения – 1 июля 2001 г. Этот стандарт восполнил некоторые пробелы в правовом обеспечении туристской деятельности. Например, в

нем приведены определения, каких нет в Законе о туризме: экскурсант, экскурсионная услуга, туристская услуга, маршрут путешествия, направляющая сторона, принимающая сторона, договор с туристом, аннуляция и др., дана классификация туристских услуг, а также видов туров (оздоровительные, познавательные, профессионально–деловые, спортивные, религиозные, с другими целями). Стандарт определил условия для договоров о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны – иностранной туристской организации и перевозчика, для договоров между туроператором и турагентом в части ответственности друг перед другом, для договоров между туроператором (турагентом) и туристом в части ответственности туроператора (турагента), определил требования к информации о туре, содержание памятки для туриста, требования к офису туроператора (турагента), оказывавшего туристские услуги.

Одной из форм контроля за сферой предпринимательства туристских организаций является лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. С начала 2002 г. туристская деятельность осуществляется в существенно изменившихся лицензионных условиях. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 95 утверждены: Положение о лицензировании туроператорской деятельности и Положение о лицензировании турагентской деятельности, Постановление Правительства РФ от 10 октября 2002 г. N 753 «О лицензировании деятельности по продаже прав на клубный отдых».

Лицензирующим органом в этих актах определено Министерство экономического развития и торговли РФ (в его структуре действует Департамент туризма). В отличие от прежнего порядка лицензирования

международной туристской деятельности в названных положениях значительно повышен уровень лицензионных требований и дополнен перечень условий, относящихся к квалификации соискателя лицензии (наличие специального образования и стажа работы в сфере туризма), а также к зданиям и помещениям, используемым для осуществления соответственно туроператорской и турагентской деятельности (документальное подтверждение наличия этих объектов и их статуса).

В соответствии с изменениями, внесенными в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 1 января 2007 г. Установлена отмена лицензирования для туроператоров и турагентов. Предполагается, что система лицензирования будет заменена на систему финансовых гарантий для туроператоров.

Путешествия, связанные с пересечением туристами государственной границы, предусматривают осуществление туристских формальностей, то есть проверку соблюдения туристами и туристскими организациями условий и правил, установленных государственными органами стран выезда и въезда. Туристские формальности – это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные правила, страхование туристов.

Все виды туристских формальностей регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основные из них: закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730–1 «О Государственной границе Российской Федерации»; Федеральный закон от 15августа 1996 г. N 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142 о реализации отдельных норм указанного

федерального закона; Таможенный кодекс РФ; Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3615–1 «О валютном регулировании и валютном контроле»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52–ФЗ «О санитарно–эпидемиологическом благополучии населения»; Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 371 «о совершенствовании порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. N 488 «о мерах по обеспечению прав граждан Российской

Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»; Гражданский кодекс РФ, глава 48 «Страхование».

Действует ряд иных законодательных актов, а также актов федеральных органов исполнительной власти, детально регламентирующих осуществление каждого вида туристских формальностей, следовать которым обязаны и туристы, и туристские организации как производители и продавцы турпродукта.

Нормативные правовые акты Российской Федерации, непосредственно регулирующие или участвующие в регулировании туристской деятельности, – это система актов частного или публичного права, нормы которых, будучи юридически разнородными, входят в комплексные отрасли законодательства. Нормы комплексного законодательства объединяются по предметным и целевым признакам и входят во вторичное комплексное образование (в нашем случае – в туристское законодательство), оставаясь при этом в своих основных отраслях12. 12 Более подробно см.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С.198.