Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Статья 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
2. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
3. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

Статья 78. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

 

74- Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

1. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:
1)если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы всоответствии с настоящим Федеральным законом;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств,определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
2. В случаях, установленных пунктом 1 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектаРоссийской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:
1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;
2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;
3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 части 1 настоящей статьи;
4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.
3. Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
4. В случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 настоящей статьи, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.
Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом.
5. В случае, предусмотренном пунктом 3 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.
6. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в настоящей статье, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
7. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

75- Прокурорский надзор

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные Федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

К сожалению, прослеживается тенденция постоянного увеличения количества оспоренных прокуратурой актов, принятых органами местного самоуправления. Так, по данным органов прокуратуры Республики Мордовия, наблюдается увеличение количества опротестованных правовых актов органов местного самоуправления: в 2001 г. - 1103 акта, из них 400 уставов муниципальных образований, в 2002 г. - 1271 акт, из них 68 уставов; в I квартале 2003 г. - 1321 акт, из них 145 уставов. Наиболее характерными нарушениями, выявленными в уставах и правовых актах органов местного самоуправления, явились следующие [15]:

1. Превышение органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий. Например, введение на территории конкретных муниципальных образований налогов и сборов, государственной пошлины, не предусмотренных законодательством.

2. Неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления. Так, повсеместно правовые акты, содержащие общеобязательные правила, вместо представительных органов местного самоуправления единолично принимались главами муниципальных образований. Судами Республики удовлетворялись заявления прокуроров о признании недействительными решений глав муниципальных образований об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

3. Нарушение бюджетного законодательства. По протестам прокурора отменялись акты глав муниципальных образований по предоставлению муниципальных гарантий организациям за счет местных бюджетов по договорам поставки сельхозпродукции. Данные решения ими принимались без учета размера муниципального долга.

4. Нарушение административного законодательства. Сельскими советами неправомерно создавались административные комиссии для рассмотрения материалов об административных правонарушениях. Правовыми актами глав муниципальных образований вводилась административная ответственность за проезд по улицам и т.д.

По данным органов прокуратуры Амурской области, в 2005 г. оспорено 1356 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства[16]. Наибольшее количество незаконных правовых актов выявлено в сферах земельных правоотношений, жилищно-коммунального хозяйства, по вопросам собственности, налогового и бюджетного законодательства, законодательства о выборах и местном самоуправлении. На незаконные правовые акты прокурорами принесено 860 протестов, внесено 312 представлений и направлено в суд 184 заявления. Анализ статистических данных показал, что в 2005 г. выявлено почти в 3 раза больше незаконных правовых актов, чем в 2004 г. (около 500). Рост количества выявленных незаконных правовых актов произошел из-за существенного изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособности органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[17] органы прокуратуры РФ осуществляют общий надзор за законностью. Общий надзор означает:

- надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления.

В названном Законе предусматривается, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения Закона органами и должностными лицами:

- опротестовывает противоречащие Закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений Закона.

В этом случае должностные лица или органы местного самоуправления обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий Закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения Закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Эта форма прокурорского реагирования используется весьма активно. Так, только за период с 2000 по 2004 г. на территории РФ органами местного самоуправления принято 163 тысячи незаконных правовых актов, опротестованных прокурорами[18]. В 2005 г. прокурорами опротестовано более 81 тысячи нормативных актов органов местного самоуправления; 73 тысячи незаконных актов органов местного самоуправления отменены[19].

На основании ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»представление об устранении нарушений Закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений Закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В соответствии со ст. 25.1 названного Закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Так, в Калужской области в результате предостережений, объявленных прокурорами Дзержинского и Жиздринского районов главам муниципальных образований «Город Кондрово» и «Жиздринский район», муниципальными учреждениями жилищно-коммунального хозяйства погашены задолженности за потребленную теплоэлектроэнергию в размере 2 млн. руб. и 32 тыс. руб. соответственно[20].

В соответствии с п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре РФ» на органы прокуратуры возлагается обязанность по защите нарушенных прав и законодательно охраняемых интересов граждан в форме обращения в суд с заявлением. В результате обобщения практики рассмотрения судами Ростовской области гражданских дел по заявлениям прокуроров о признании недействительными правовых актов органов местного самоуправления за 2000 - 2001 гг. установлено, что из 59 дел с вынесением решения рассмотрено 42 дела, по 30 из них требования прокурора удовлетворены. При этом по 17 делам признаны недействительными нормативно-правовые акты, а по 13 делам - индивидуальные правовые акты органов местного самоуправления[21]. В большинстве случаев прокуроры обращались в суд с заявлениями о признании недействительными (противоречащими закону) нормативных правовых актов различного характера, в том числе актов глав муниципальных образований, об установлении обязательных платежей, не предусмотренных налоговым законодательством, актов по вопросам социального обеспечения, предоставления льгот, расходования бюджетных средств, различным аспектам административно-правовых отношений. В большинстве случаев оспоренные прокурорами нормативные акты признаны недействительными вследствие превышения органами местного самоуправления своей компетенции, определенной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и в связи с противоречием нормам федерального отраслевого законодательства (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О ветеранах»).

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Оценивая судебную практику по вопросам местного самоуправления, а также роль органов прокуратуры при рассмотрении муниципальных споров, М.А. Якутова обращает внимание на любопытный момент, связанный с двойственностью положения органов прокуратуры, например, в делах об оспаривании органами местного самоуправления законов субъектов РФ. «То есть мы, муниципалы, судимся с государством против его закона. Общественный интерес безусловный. Скажите, пожалуйста, что делает в этом процессе прокуратура? Она там обязательно должна присутствовать в соответствии с пунктом 2 статьи 252 ГПК. Какая ее процессуальная функция? Надзирает за судом? Помогает нам как заявителю? Для того чтобы помочь нам как заявителю защищать права местного самоуправления, у прокуратуры есть статья 45 ГПК, и она спокойно может присоединиться к нам и пойти как созаявитель по делу, касающемуся публичного интереса. То есть она может присоединиться к нам. А вот защищать государство, то есть быть на стороне ответчика... Если она хочет присоединиться к государству или защитить его интересы, она опять же на основании статьи 45 ГПК может стать заявителем в другом процессе, от имени государства защищая его интересы. Казалось бы, зачем в публично-правовых спорах, особенно об обжаловании нормативно-правовых актов, когда есть, понятно, стороны, есть состязательность процесса все-таки, которая как основной принцип гражданского судопроизводства установлена в первых статьях Гражданского процессуального кодекса и распространяется на все виды судопроизводства, зачем там еще какая-то непонятная прокуратура?»[22]?

Государственная регистрация уставов муниципальных образований

Федеральным законом № 131-ФЗ определено, что устав муниципального образования (акт, обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов муниципального образования) вступает в силу после его государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае является элементом государственного контроля.[23]

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный реестр муниципальных образований, для приобретения соответствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава.

Органы местного самоуправления представляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципальные правовые акты - уставы муниципальных образований, собственные акты и акты собраний (сходов) и конференций местных жителей, решения, принятые на местном референдуме, муниципальные договоры (соглашения), а также иные муниципальные акты и договоры (соглашения) в случае, если это предусмотрено законодательством, либо по запросу.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[24]государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которые:

1) проверяют соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

2) проверяют соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3) присваивают уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

4) выдают свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5) включают сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Кроме устава муниципального образования необходимо представлять: 1) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на котором был принят устав муниципального образования; 2) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

По данным Минюста, к началу 2006 г. «прошли государственную регистрацию почти 22 тысячи из 24,5 тысячи уставов муниципальных образований. Отказано в регистрации почти 1200 уставам. Наибольшее количество нарушений в уставах муниципальных образований выявлено в Приволжском (270 уставов) и Сибирском федеральных округах (348 уставов). Основные причины отказа в государственной регистрации уставов муниципальных образований - несоответствие закону: перечня вопросов местного значения; порядка осуществления территориального общественного самоуправления; порядка преобразования и изменения границ муниципального образования.

По состоянию на 1 февраля 2006 г. многие нарушения устранены. В соответствие с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации приведено уже более 600 уставов муниципальных образований. В дальнейшем Минюст России планирует создать регистр нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В этой связи разработан соответствующий проект федерального закона, который будет направлен в Государственную Думу во втором полугодии 2006 г. Будущий закон позволит обеспечить законность нормативных правовых актов органов местного самоуправления, решить проблему доступности муниципального законодательства для населения, а меры, принимаемые Министерством, будут способствовать построению единой и целостной системы правовых актов»[25].