Правотворчество и законотворчество

Правотворчество: понятие, виды, стадии.

Правотворчество- это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.

Субъектами правотворчества выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т.п.), наделенные соответствующими полномочиями, а также граждане при принятии законов на референдумах.

Правотворчество является составной частью более широкого процесса - правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.

Сущность правотворчества состоит в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер.

Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т.п.

Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых путем внесения изменений и дополнений.

Принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

Правотворчество характеризуется тем, что:

· оно представляет собой активную, творческую, государственную деятельность;

· основная продукция его - юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);

· это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения;

· уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов - это показатель цивилизованности и демократии общества.

· Правотворчеству присущи следующие принципы научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.);

· профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.);

· законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);

· демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);

· гласность (означает открытость, "прозрачность" правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации).

· оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов).

 

Правотворчество - богатое по содержанию явление, сложная деятельность по формулированию общих правил поведения. Оно характеризуется неоднородностью.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на виды, как:

1) непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);

2) правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);

3) правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4) правотворчество органов местного самоуправления;

5) локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);

6) правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

 

Виды правотворчества различаются и в зависимости от характе­ра нормативного правового акта. В этом плане можно выделить ко­дифицированное и текущее правотворчество.

В первом случае раз­рабатываются посредством кодификации сложные нормативные акты (основы, кодексы, положения), охватывающие регулирова­ние определенного комплекса общественных отношений и в боль­шинстве случаев соответствующие определенной отрасли права.

При текущем правотворчестве регламентируется какие-то частные вопросы. Нормы таких актов впоследствии могут быть включены в соответствующий кодекс или иной кодификационный акт.

 

В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на:

1) законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2) делегированное правотворчество - нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3) санкционированное правотворчество. Здесь какая-либо организация разрабатывает нормативный акт, который затем санкционируется (утверждается) уполномоченным го­сударственным органом

4) подзаконное правотворчество - здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с "непрозрачностью" процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

 

Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем:

1) расширились полномочия в сфере правотворчества - регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько сотен законов (например, в Саратовской области - законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.);

2) все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;

3) правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (например, в республиках в большей мере принимаются кодифицированные акты - кодексы, на Северном Кавказе особую роль играют национальные и религиозные обычаи). Перед субъектами РФ стоят цели - учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений общефедерального законодательства;

4) правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации противоречат общефедеральным актам;

5) в рамках субъектов РФ принимают нормативные акты и многочисленные негосударственные структуры - прежде всего органы местного самоуправления и т.д.

 

Таким образом, правотворчество - весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.

Стадии правотворческого процесса

Правотворчество — процесс, протяженный во времени, поэто­му в нем можно выделить определенные стадии (этапы) его разви­тия. Возможно выделить пять стадий правотворческого процесса:

— определение потребности в правовом регулировании;

— разработка проекта нормативного акта;

— его обсуждение, согласование, доработка;

— принятие нормативного акта;

— опубликование нормативного правового акта. Рассмотрим эти стадии.

Определение потребности в правовом регулировании. В оби­ходе существует мнение, что государство может принять любой за­кон (нормативный акт). На самом же деле существуют две грани­цы, определяющие возможности государства на принятие того или иного нормативного акта.

Верхняя граница — это граница возможного. Все, что нахо­дится за ней, объективно препятствует государственному регули­рованию общественных отношений, делает его невозможным. Эту границу образуют следующие компоненты.

Во-первых, это — законы природы. Юридические законы не могут каким-либо образом изменить объективные законы природы. Тем не менее попытки принятия таких законов имели место, хотя ничего хорошего они, естественно не приносили. Можно вспомнить, например, попытки поворота северных рек, имевшие место в советский период. Затраты на это в течение ряда лет вклю­чались в законы о бюджете и привели к значительным материаль­ным потерям.

Во-вторых, возможности государственного регулирования ог­раничиваются законами общественного развития, в том числе экономическими законами. Игнорирование этих законов, издание противоречащих им нормативных актов также не давало положи­тельных социальных результатов. Так, немало стран, освободив­шихся от колониальной зависимости и находящихся на крайне низкой ступени экономического развития, тем не менее ставили за­дачу строительства социализма и принимали соответствующие за­коны. Естественно, что это не давало заявленных результатов.

В-третьих, это — духовная культура населения, его ментали­тет. Попытки игнорировать эти условия также успеха не имели. Достаточно вспомнить неудачные попытки борьбы с пьянством и алкоголизмом в нашей стране.

И, наконец, необходимо учитывать существование естествен­ных, неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина. Приня­тие законов, ущемляющих эти права и свободы, в современных ус­ловиях влечет осуждение международного сообщества, а иногда и применение международно-правовых санкций.

Нижняя граница определяется целесообразностью принятия нормативных правовых актов. То есть их принятие, в принципе возможно, но не имеет смысла. Составляющими этой границы яв­ляются два обстоятельства в их сочетании.

С одной стороны, это социальная значимость соответствую­щих общественных отношений. Существует немало обществен­ных отношений, не требующих правового регулирования в силу их малозначительности. Как говорится, «из пушки не стреляют по воробьям».

С другой стороны, это возможность саморегуляции. Общество во многих случаях само, без государственного вмешательства спо­собно урегулировать вновь возникающие общественные отноше­ния посредством создания новых социальных норм (норм морали, обычаев и др.).

Своеобразным индикатором целесообразности принятия нор­мативного акта может служить наличие в рамках этих отношений существенных нарушений прав и свобод граждан, интересов об­щества и государства.

Богатый материал для выводов о потребностях правового регу­лирования, в том числе о бездействии каких-то норм, об их «уста­ревании», о появлении новых общественных отношений, требую­щих урегулирования, и проч., дает обобщение юридической прак­тики (судебной, прокурорской, следственной и иной).

В целом, при решении вопроса и необходимости принятия того или иного нормативного акта можно использовать золотое правило медицины: «Не навреди». При этом жизнь сама «подска­зывает» законодателю, когда возникает потребность в правотвор­честве. Это, с одной стороны, массовидность определенных обще­ственных отношений, а с другой — существование по поводу их конфликтов, нарушений интересов участников этих обществен­ных отношений. При этом, как указывалось выше, обычно само общество вырабатывает до закона определенные правила, кото­рые и служат основой принимаемых норм права.

Подготовка проекта нормативного акта. В большинстве случа­ев тот орган или организация, которые вносят предложение об из­менении законодательства, разрабатывают проекты соответст­вующих нормативных актов. Одновременно готовится поясни­тельная записка (обоснование) — документ, в котором приводятся доводы о необходимости принятия такого акта. Вопросы, связан­ные с подготовкой текста нормативного акта (требования к его со­держанию, оформлению и др.) будут рассмотрены особо.

Обсуждение, согласование, доработка проекта нормативного акта. Закон или иной нормативный акт обычно затрагивает инте­ресы большого числа граждан и организаций. Поэтому в зависи­мости от содержания проекта каждого нормативного акта ини­циаторы его разработки или орган, принимающий этот акт, должны принять меры к тому, чтобы были учтены мнения и по­желания как можно большего числа заинтересованных субъек­тов. Для достижения этой цели используется такое средство, как обсуждение проекта с приглашением представителей этих субъ­ектов (государственных и научных учреждений, политических, профсоюзных и других общественных объединений, коммерче­ских структур и проч.). Практикуется рассылка проекта в ука­занные организации с предложением (просьбой) высказать свое мнение и дать замечания.

Проекты наиболее важных нормативных актов (например, конституции) выносятся на всенародное обсуждение. Использу­ются различные способы выявления общественного мнения (опро­сы, анкетирование и др.). Собранная информация используется для доработки проекта.

Принятие нормативного акта. После доработки и окончатель­ного редактирования проект принимается и в результате стано­вится законом или иным нормативным актом, нормы которого обязательны для исполнения. Эта стадия является ключевой, цен­тральной в правотворческом процессе: все предшествующие ста­дии служат необходимой подготовкой к тому, чтобы нормативный акт быт принят.

Принятие осуществляется по-разному. В коллегиальных орга­нах (например, законодательных) соответствующий акт принима­ется голосованием (простым или квалифицированным большин­ством голосов). В органах, основанных на единоначалии (напри­мер, в аппарате президента и министерствах), это происходит путем подписания подготовленного проекта.

Опубликование и регистрация нормативного правового акта. Всоответствии с Конституций РФ (ст. 15 п. 3) «неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, за­трагивающие права, свободы и обязанности человека и граждани­на, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». То есть большинство нормативных ак­тов подлежат обязательному опубликованию. Поэтому обычно в названии данной стадии используется терминология, включаю­щая слово «опубликование». Однако не все нормативные акты публикуются. В частности речь идет о внутриведомственных ак­тах, относящихся только к работникам соответствующих ве­домств, учреждений, предприятий. Поэтому, вообще-то, более точно говорить о доведении нормативного акта до его адресатов.

Некоторые ведомственные подзаконные нормативные акты, в том числе затрагивающие права и свободы граждан, устанавливаю­щие правовой статус организаций и носящие межведомственный ха­рактер, подлежат регистрации в органах Министерства юстиции.

 

Особенности законотворческого процесса. Среди норматив­ных актов особое место занимают законы. Именно они обладают высшей юридической силой и содержат нормы права, регулирую­щие наиболее важные общественные отношения.

В этой связи установлен особый, более сложный порядок их разработки, рассмотрения и принятия. Ключевые особенности за­конотворческого процесса в Российской Федерации заключаются в следующем.

Во-первых, определен круг субъектов, обладающих правом зако­нодательной инициативы. Для законов Российской Федерации та­ким правом обладают: Президент, Совет Федерации, члены этого Со­вета и депутаты Государственной Думы, Правительство, законода­тельные органы субъектов Федерации, а по вопросам их ведения Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Это право состоит в том, что внесение ими в Государственную Думу соответствующих предложений поро­ждает в обязательном порядке начало законотворческой процедуры, в то время как предложения других субъектов могут быть отвергну­ты. Законопроекты, требующие материальных затрат, в обяза­тельном порядке должны сопровождаться заключением Прави­тельства РФ. Без указанного заключения они не принимаются к рассмотрению в первом чтении.

Во-вторых, законопроекты подлежат обязательному рассмот­рению в профильных комитетах Государственной Думы.

В-третьих, ни один закон не может быть принят сразу. Они должны пройти три (в некоторых случаях даже четыре) чтения, т.е. каждый законопроект проходит, по крайней мере, три голосо­вания. Сначала принимается концепция закона. При втором чте­нии рассматриваются замечания и предложения, и только при третьем чтении закон принимается в окончательной редакции.

В-четвертых, к работе над законопроектом широко привлека­ются эксперты — в основном ученые-юристы.

В-пятых, принятый Государственной Думой закон должен быть одобрен Советом Федерации. Одобрением считается и тот случай, если в течение 14 дней закон не был рассмотрен Советом Федерации. Законы о федеральном бюджете, о федеральных нало­гах и сборах и по ряду других вопросов подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. В случае отклонения закона Конституция РФ предусматривает согласительные процедуры.

И наконец, принятый таким образом закон направляется на подпись Президенту Российской Федерации, которому предостав­лено право отлагательного вето, которое может быть преодолено при повторном голосовании в Государственной Думе и Совете Фе­дерации квалифицированным большинством голосов.

 

Вопросы_74,75,76,77.