Государственная служба как профессиональная деятельность

 

 

План

1.Теоретические основы государственной службы

2.Специфика государственной службы как профессиональной деятельности

3.Цели и функции государственной службы

 

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

 

Объект изучения - государственная служба как особый социально-правовой и организационный институт.

Структурными частями объекта являются:

- государственный аппарат;

- типы, виды и уровни государственной службы;

- государственные должности.

Предмет изучения – совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе государственной службы.

Понятие «Государственная служба» – State service, (Government, Civil)

Общепринятого определения понятия «государственная служба» в научной юридической литературе нет. Наиболее характерны определения государственной службы

как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;

как формы реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина»;

как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

как единства правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом;

как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

как особого вида управленческой деятельности - государственной административной (аппаратной деятельности).

Встречаются и другие, менее обоснованные определения понятия «государственная служба», в частности, как синонима понятий: «государственная организация», «работа в государственных организациях», «работа в пользу государства», «служба в государственных учреждениях».

В обобщенном виде – это:

- деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления;

– совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных задач;

- публично-правовое отношение межу государством и государственными служащими по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу.

Государственная служба Российской Федерации согласно (ст.1 ФЗ-58) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Определение достаточно лаконично, но в нем четко выделяются два момента.

Во-первых, государственная служба есть "профессиональная деятельность". Это означает, что государственная служба является профессией для государственных служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего образования.

Во-вторых, определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно "обеспечение исполнения полномочий государственных органов". Следует обратить внимание на то, что профессиональная деятельность государственных служащих связана в большинстве случаев не с прямым исполнением полномочий государственных органов, а лишь с "обеспечением" исполнения соответствующих полномочий.

Исполняют полномочия - политические руководители, именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. Государственные служащие придаются им в помощь как раз для "обеспечения исполнения" данных полномочий.

Государственная служба - это профессиональная, но вспомогательная деятельность государственного управления. Она выступает как профессиональная деятельность по подготовке, обеспечению процедур принятия и выполнения решений, принимаемых политическими руководителями всех ветвей и уровней государственной власти.

Поэтому деятельность государственных органов складывается из деятельности политических руководителей и вспомогательной деятельности государственных служащих государственной службы.

В системе властных отношений государственная служба играет важную роль. Она выступает одним из ведущих факторов единства страны, формирования цивилизованной государственности, объединения усилий ветвей власти, обеспечения притока в органы государственного управления наиболее способных, квалифицированных работников.

Государственная власть осуществляется при непосредственном участии государственной службы, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью правовых, организационных и идеологических механизмов (авторитета, права, убеждения, силы и т.п.).

Государственная служба реализует на практике принуждение, монополия на которое принадлежит, как известно, исключительно государству.

Государственная служба - особый вид профессиональной деятельности, и заниматься этой деятельностью можно лишь в государственных органах; только государственные органы «наделены» правом иметь государственных служащих. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти. Поэтому государственная служба - это профессиональная деятельность публичного характера и осуществляется она в государственных органах, имеющих публичный характер.

Таким образом, государственная служба – целостность, прежде всего, двух составляющих: это система правовых и организационных институтов (структур), отношений, и совокупность людей, специально подготовленных, профессионально занятых в государственном аппарате, обеспечивающих исполнение полномочий государственных органов.

Эти составляющие взаимосвязаны, взаимно дополняют и обогащают друг друга. К тому же государственная служба как социальный институт выступает соединительным мостом между государством и обществом, а чиновник одновременно является "слугой" и государства, и населения.

Это, с одной стороны, предъявляет повышенные требования к государственным служащим, с другой - создает широкие возможности для реализации их творческого потенциала, способностей, профессиональной компетенции, что возможно на основе постоянного пополнения знаний о природе управления, способах обеспечения его эффективности.

 

 

2. СПЕЦИФИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАК ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

Государственная служба является профессией для государственных служащих и требует определенной подготовки с учетом многоаспектного характера ее функционирования.

Политический аспект — формирование общественно-политических и правовых предпосылок, поддерживающих продуктивную (демократическую, правовую, рациональную, эффективную и т.д.) взаимосвязь органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами, понимание и поддержку ими их действий;

Организационный аспект — совершенствование и демократизация государственного аппарата посредством его структурной модернизации, обеспечения гласности и публичности деятельности, строгого соблюдения законности, ограничения бюрократизма, коррупции и других негативных явлений;

Инновационный аспект — рационализация форм и методов исполнения государственных должностей на базе научной организации соответствующих видов деятельности, использования достижений науки и мирового опыта, применения современных информационных средств;

Экономический аспект — обоснование и контроль финансовых и иных материальных затрат на различные уровни и виды государственной службы, определение численности и нормативов издержек по различным государственным должностям;

Нормативный (правовой) аспект — разработка проектов и практическая реализация нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы;

Кадровый аспект — проведение конкурсных отборов и аттестаций государственных служащих, планирование и осуществление их карьеры, организация системы профессионального развития государственных служащих, анализ программ обучения и качества подготовки специалистов соответствующими учебными заведениями;

Аналитический аспект — организация и координация научных исследований в области государственной службы Российской Федерации, формирование и использование информационной сети государственной службы, обоснование стимулов и ответственности за исполнение государственных должностей; разработка и освоение критериев рациональности и эффективности государственной службы.

С содержательной стороны существенно то, что государственная служба от имени государства и в рамках законодательства использует основные методы управления: планирование; прогнозирование; организация; убеждение; поощрение; контроль и др.

С их помощью государственная служба проводит в жизнь принятые органами государственной власти решения.

Непосредственная взаимосвязь государственной власти с государственной службой определена законодательно.

В связи с этим государственная служба, как профессиональная деятельность, характеризуется социономичностью, нормативностью и творчеством.

Социальность, прежде всего социономичность государственной службы вытекает из ее функций, предназначения. Социальным называется такое действие, которое по предполагаемому действующим лицам или действующими лицами смыслу соотносится с действием других людей и ориентируется на него.

Социальность замещения и использования должности государственной службы обеспечивается установлением ее функций. Обоснование функций должности возможно через определение ее целей и задач, а также критериев их достижения. На этой основе создается функциональная организация государственной должности государственной службы.

Нормативность государственной службы закономерно вытекает из ее социальности. Помогает выявить и обосновать определение нормы, как меру организации структур управления и протекающих в них процессов. Норматворчество и нормоприменение возможны, как итог осмысления, служения и развития традиции, опыта, материальной и духовной культуры управления (организационной, правовой и др).

Норма обеспечивает централизацию и унификацию функций, меру ответственности за их реализацию структурными подразделениями государственной службы, госслужащими, исполняющими эти функции.

Необходимая децентрализация и самоорганизация структур и деятельности государственной службы обеспечивается ее творческим характером.

Государственная служба призвана практически решать двуединую задачу:

- повседневное участие в осуществлении целей и задач государства

- разрешение объективно существующих противоречий между политикой (с ее многовекторностью и плюрализмом) и целостностью, строгой политической и социально-экономической ориентированностью государства.

Отсюда особенности государственной службы, отличающие ее от других видов организационно-управленческой деятельности: сервисность; иерархичность; безличность; стабильность.

Сервисность (от англ. service - обслуживание). Сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том, что обслуживаются потребности политических руководителей, но и в том, что оказываются услуги населению (лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т. д.), а также изучаются его настроения и потребности.

2. Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют «выхода» на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. А имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными.

3. Иерархичность - субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т. е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо здесь обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

Например, в большинстве федеральных министерств низовой организационной единицей аппарата гражданских служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником департамента (управления), в состав которого входит данный отдел. А начальник департамента (управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департамента перед первым заместителем министра и заместителем министра, занимающими высшие государственные должности гражданской службы в данном министерстве.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т. е. сорасположительный, характер. Например, государственные службы трех ветвей власти страны, различных субъектов Федерации и т. д. имеют именно координационный характер. Они не соподчиняются друг другу.

4. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные должности гражданской службы призваны стать для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих.

Специфика деятельности государственных служащих заключается и в том, что в системе элементов государственного управления "природа - цели - функции - структура - процесс - (принципы)" государственная служба относится к элементу "процесс" - управленческая деятельность, ибо она порождает порядок функционирования государственных органов, взаимосвязь организационно-правовых институтов и человеческого потенциала.

Государственная служба должна привести в государственное управление программно-целевой подход, управленческий профессионализм, правовую компетентность, организованность и дисциплину, устойчивость и надежность конституционного строя, внимательное обслуживание потребностей гражданина, законность, рациональность, эффективность и многое другое.

 

3. ЦЕЛИИ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Государственная служба — это часть механизма государственного управления. Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций государства). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которой лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов. В связи с этим можно цели государственной службы сгруппировать по направлениям.

Государственно-политические:

- выполнение конституционных требований о госу­дарственной поддержке социальной сферы;

- реализация обязательств государства по обеспече­нию определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей;

- обеспечение благосостояния общества.
Экономические:

- повышение эффективности государственного управления экономикой;

- осуществление от имени государства управления государственной собственностью;

- поддержка предпринимательства;

- обеспечение финансирования затрат на государственную службу;

- снижение затрат на содержание государственного аппарата.

Социальные:

- исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов;

решение общегосударственных задач управления

-выполнение публичных дел: практическое осуществление функции государства;

создание условий для связи государственного аппарата с народом.

Правовые:

- обеспечение соблюдения законодательства государства;

- создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата.

Организационные:

-организационно-техническое обеспечение органов
государственной власти;

- профессионализация государственного аппарата;

- совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе;

- приведение структуры государственного аппарата
в соответствие с задачами государственной службы.

Под функциями государственной службы понимаются самостоя­тельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий.

Принципиальное значение имеет рассмотрение государственного управления как основной функции государственной службы. Это дает возможность четче определить содержание, стиль и методы государственной службы, уяснить ее сущность не только как профессиональной деятельности по выполнению полномочий государственных органов, но и как социального и организационного института.

Функция в государственном управлении рассматривается как вид властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы; как влияние, вследствие которого управляемый компонент приобретает устойчивость, сохраняющуюся в определенном состоянии, либо преобразовывается, переходит в новое качество.

Функции государственной службы в целом адекватны функциям органов государственной власти и государственного управления. Выполняя функцию администрирования государственные слу­жащие осуществляют работы по осуще­ствлению всех стадий управленческого цикла.

Все функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государство придает общеобязательное значение государственно-служебной деятельности и государственно-служебным полномочиям и доводит эти установления до всего общества посредством законов и иных нормативно-правовых актов. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях. Функции государственной службы определяется также как организация практической реализации правовых норм.

Правоприменительная (нормоприменительная) функция заключается в обеспечении реального исполнения законов и иных нормативных правовых актов актов государства. Эта функция осуществляется посредством фактического ис­полнения государственных должностей государственной службы и при­нятия актов управления об исполнении законов, интерпретации решений Федерального Собрания, а также посредством принятия дискреционных (усмотренческих) решений.

Правотворческая функция (нормотворческая) государственной службы вы­ражается в законопроектной деятельности, а также в экспертной, анали­тической, справочной работе государственных служащих в процессе под­готовки законопроектов. Это разработка и принятие норматив­ных правовых актов. Государственная служба проявляет себя также в процессе подготовки законов в Федеральном Собрании и парламентах субъектов РФ.

Правозащитная функция. Это обеспечение прав и свобод гражда­нина. Если прежде центр тяжести при выполнении государственных задач приходился на непосредственное выявление общественных потребностей, планирование производства и распределение общественного продукта, то теперь он переместился в сферу распорядительной деятельности, налого­обложения, государственного контроля и надзора и т.д. В силу этого факта гражданин стал в большей степени зависеть от государственных служб. Он не может удовлетворить значительную часть своих потребностей в сфере частного права, а должен и имеет право обращаться к государственным службам. Государственная служба призвана обслуживать потребности и интересы граждан, повышать действенность правовой защиты личности, применять меры государственного принуждения в установленных законом случаях.

Регулирующая функция. Это разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества. Государственная служба проявляет себя при подготовке разнообразных конкретных программ государственной деятельности, принятии всех основополагающих политических решений и при их реальном осуществлении. В этом смысле государственная служба выполняет важную регулятивную функцию. Задача государственной службы состоит в том, чтобы обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе. От имени государства она регулирует отношения в сфере труда, собственности, жилья и по многим другим вопросам.

Функции государственной службы носят объективный характер и выражают ее способность к социальному действию.

Социальный характер функционирования государственной службы выражается в следующих функциях:

Функция социальной организации. Государственная служба должна являться образцом организации и оказывать упорядочивающее воздействие на другие институты общества.

Функция социальной компетенции. Через канал государственной службы изучается общественное мнение, отношение граждан к различным государственным актам. Через этот канал реализуется политика государства, учитываются местные, региональные особенности при ее проведении.

Функция социальной информации. Именно аппарат государственной службы является носителем информации. Вследствие этого в системе государственной службы возникают связи и отношения по поводу обладания информацией и ее использования.

Функция контроля. В рамках государственной службы должен осуществляться управленческий контроль. Он позволяет отслеживать складывающуюся ситуацию, корректировать принятие решения, оптимизировать управленческую деятельность. Следует установить и социальный контроль за деятельностью органов государственного аппарата со стороны институтов гражданского общества и граждан.

Воспитательная функция. Государственная служба выполняет очень важную для страны воспитательную функцию. Она утверждает в сознании граждан страны мир и согласие, добро и справедливость, любовь к Отечеству, уважение к памяти предков и демократическим основам российской государственности, гуманистическим ценностям общества всеми доступными ей формами и методами.

Упорядочивающая роль государственной службы, следовательно, направлена на обеспечение прав и свобод граждан, их общественное благосостояние, удовлетворение законных требований.

В совокупности перечисленные функции характеризуют сущность государственной службы.

Интегрирующая функция государственной службы — это обеспечение координации и упорядочения деятельности государственных органов, объединения их в единый государственный аппарат государственной власти.

Таким образом, исходя из основной задачи - администрирования, служа­щие государственных органов выполняют стратегические, соци­альные, защитные, материально-технические, финансовые, ком­мунальные, регистрационные общие функции. Из общих выте­кают особенные функции государственной службы. Их выполняют служащие государственных учреждений.

Надо отличать функции государ­ственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государ­ственного учреждения — публичная услуга. Например, государ­ственный орган выполняет социальную функцию, а его учрежде­ния — публичные услуги в области образования, культуры, физ­культуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социаль­ного обеспечения, опеки и попечительства.

Государственные учреждения активно занимаются заключе­нием и выполнением административных договоров, регистра­цией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам уста­новить определенные стандарты в отдельных сферах деятель­ности: торговле, общественном питании, бытовом обслужива­нии, обучении и т.д. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для приня­тия государственных решений. По таким вопросам как эколо­гическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование и т.п. Развивается диск­реционная деятельность, т.е. решение административно-пра­вовых вопросов по собственному усмотрению.

Контрольные вопросы:

1. Обозначьте основные черты государственной службы как профессиональной деятельности.

2. Раскройте цели и функции государственной службы.