Правовой режим экологически неблагополучной территории

Зонами чрезвычайной экологической ситуации являются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

Зонами экологического бедствия являются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса. С учетом общественной важности и заинтересованности в последовательном восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, развитии правового регулирования в данной сфере совокупность правовых норм, определяющих критерии и режим экологически неблагополучных территорий, можно рассматривать как формируемый институт права окружающей среды.

Законодательство предусматривает ряд видов зон с неблагоприятной окружающей средой. Порядок их выделения, объявления об этом - разный.

Что касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматриваемых Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", то в отношении таких зон вовсе не требуется принятие решения об объявлении территории зоной чрезвычайной ситуации. Это решение презюмируется, если имела место катастрофа природного или техногенного характера. Главным тут является вопрос об определение границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительными власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.

Аналогичный принцип существует в отношении зон радиоактивного загрязнения. На территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, по факту и с учетом дозы облучения населения или плотности радиоактивного загрязнения почвы устанавливается соответствующий вид зоны. Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, определяются Правительством РФ в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов. Они же (границы и перечень населенных пунктов) пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.

Применительно к правовому режиму экологически неблагополучных территорий принципиальным является вопрос о способах и средствах восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Он также решается по-разному.

В соответствии с Законом РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в зоне отчуждения на территории России запрещается постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная деятельность и природопользование. Перечень видов хозяйственной деятельности, порядок ее организации и природопользования в зоне отчуждения устанавливаются Правительством РФ.

На территориях зоны отселения, где плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 40 Ки/кв. км, а также на территориях этой зоны, где среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения от радиоактивных выпадений может превысить 5,0 мЗв (0,5 бэр), население подлежит обязательному отселению. Переселение людей на указанные территории зоны отселения вплоть до снижения риска радиационного ущерба до установленного приемлемого уровня запрещается. На остальной территории зоны отселения граждане, принявшие решение о выезде на другое место жительства, также имеют право на получение компенсаций и льгот, установленных названным Законом.

В зоне проживания с правом на отселение обеспечивается обязательный медицинский контроль за состоянием здоровья населения и осуществляются защитные мероприятия, направленные на снижение уровня облучения, о чем жители информируются через средства массовой информации.

В зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом помимо осуществления комплекса контрмер, включающего медицинские мероприятия по радиационной и радиоэкологической защите, создается хозяйственно-экологическая структура, обеспечивающая улучшение качества жизни населения выше среднего уровня, компенсирующая отрицательное воздействие психоэмоциональной нагрузки, связанной с чернобыльской катастрофой и применением контрмер.

Наряду с мерами по физической и социальной защите человека Законом (ст. 12) установлены меры по экологическому оздоровлению территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы. В частности, на этой территории осуществляется комплекс экономических, правовых и других мер, направленных на оздоровление природной среды: научные исследования, контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных в экологическом отношении объектов, государственная экологическая экспертиза, снижение и компенсация ущерба, наносимого природе, в том числе прекращение воздействия на нее экологически опасных факторов, приведение радиационно-загрязненных участков территории в экологически безопасное состояние, пригодное для хозяйственного использования и жизнедеятельности населения, возврат радиационно-загрязненных территорий по мере их экологического оздоровления в хозяйственный оборот.

Организация и обеспечение контроля за экологической обстановкой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, планирование и осуществление мер по ее экологическому оздоровлению осуществляются органами, уполномоченными Правительством РФ.

Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", - ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Важной предпосылкой минимизации неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций является подготовка населения в области защиты от них и лиц, которые могут быть вовлечены в деятельность по ликвидации таких ситуаций. Подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, а также по месту жительства. Подготовка руководителей и специалистов организаций, а также сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, повышения квалификации, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и непосредственно по месту работы. Порядок такой подготовки определен постановлением Правительства РФ от 24 июля 1995 г.

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. При отсутствии или недостаточности указанных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 24 вышеназванного Федерального закона).

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций Законом предусматривается создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов (ст. 25). Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Что касается зон экологического бедствия, порядок их объявления Федеральным законом "Об охране окружающей среды", как и их правовой режим в целом, не урегулирован. Проектом Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории предусмотрены основания для инициирования объявления территории зоной экологического бедствия (ст. 10). Инициирование объявления территории как зоны экологического бедствия может осуществляться в случае возникновения негативных изменений в окружающей среде на значительной территории. Для инициирования решения учитываются определенные последствия негативных изменений в состоянии окружающей среды. К ним относятся:

- возникновение реальной угрозы здоровью людей, проявившееся в значительном увеличении уровня заболеваемости населения;

- деградация экологических систем;

- резкое ухудшение природных условий хозяйственной и иной деятельности на соответствующей территории.

При этом инициирование объявления территории зоной экологического бедствия производится лишь при невозможности устранить негативные изменения без применения чрезвычайных мер со стороны государства.

С целью обоснованности принятия решения о придании территории статуса зоны экологического бедствия состояние окружающей среды оценивается на основе определенных критериев. Критерии экологического бедствия разрабатываются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. После согласования специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения критерии утверждаются Правительством РФ.

Законопроектом предусмотрены требования о границах зоны экологического бедствия. Административные границы зоны экологического бедствия устанавливаются по границе наименьшей административно-территориальной единицы или установленных границ хозяйственных объектов и комплексов, в пределах которых характеристики состояния окружающей среды и здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия территорий. В случае если зона экологического бедствия расположена на территории нескольких смежных административно-территориальных единиц, границей зоны экологического бедствия является внешняя граница этих административно-территориальных образований.

Законопроект устанавливает круг субъектов инициирования придания территории статуса зоны экологического бедствия. Ими являются:

- органы местного самоуправления;

- органы государственной власти Российской Федерации;

- органы государственной власти субъектов РФ;

- федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и их территориальные подразделения на местах.

Граждане, общественные объединения, организации и политические партии также вправе участвовать в принятии решений по приданию статуса зоны экологического бедствия, осуществлению хозяйственной и иной деятельности на ее территории и снятие статуса зоны экологического бедствия. По вопросам зон экологического бедствия названные субъекты обладают широким кругом прав:

- выступать инициаторами придания и снятия статуса зоны экологического бедствия территории, на которой они проживают;

- запрашивать и получать в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и Дирекции федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия необходимую информацию о состоянии окружающей среды и здоровья населения на территории зоны экологического бедствия;

- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении административных границ зон экологического бедствия, разработке проекта федеральной целевой программы мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия и реализации этих мероприятий;

- инициировать введение ограничений и прекращение хозяйственной и иной деятельности, запрет на использование природных ресурсов;

- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении ограничений и о прекращении хозяйственной и иной деятельности, запрете на использование природных ресурсов и переселении граждан с загрязненных территорий;

- оказывать содействие проведению работ по восстановлению объектов окружающей среды.

В порядке придания территории статуса зоны экологического бедствия особую роль законопроект отводит органам местного самоуправления и (или) органам государственной власти субъекта РФ. При установлении обоснованности придания территории статуса зоны экологического бедствия эти органы подготавливают материалы для представления на государственную экологическую экспертизу. С этой целью организует:

- подготовку материалов, обосновывающих необходимость придания территории статуса зоны экологического бедствия, включая материалы по оценке состояния окружающей среды и здоровья населения, и подтверждающих превышение критериев экологического бедствия;

- разработку проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия;

- проведение обсуждения с населением и общественными организациями разработанных документов.

Представляется, что наряду с органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ особую роль в инициировании и обосновании решения о придании экологически деградированной территории должны играть природоохранные органы. Специализированные органы в отличие от органов публичной власти исходно призваны решать задачи не только охраны окружающей среды, но и восстановления ее состояния на деградированных территориях. Поэтому, прежде всего, им должна принадлежать инициатива принятия решения о ее объявлении зоной экологического бедствия. В этой связи в цитируемый законопроект важно внести соответствующее дополнение.

Следующая стадия в процедуре принятия решения об объявлении зоны экологического бедствия - проведение государственной экологической экспертизы подготовленных материалов, обосновывающих придание территории статуса зоны экологического бедствия и проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия. При положительном заключении государственной экологической экспертизы специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды направляет материалы, касающиеся зон экологического бедствия, в специально уполномоченный орган в области разработки и реализации государственной социально-экономической политики для рассмотрения их в установленном порядке.

В соответствии с законопроектом решение о придании территории статуса зоны экологического бедствия принимает Правительство Российской Федерации. Оно же утверждает федеральную целевую программу по выводу территории из состояния экологического бедствия. Решение Правительством РФ должно быть принято не позднее одного месяца со дня представления соответствующих документов. Решение об отказе в придании территории статуса зоны экологического бедствия должно быть аргументировано и доведено до инициатора объявления территории зоной экологического бедствия, субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления. Отрицательное решение Правительства РФ может быть обжаловано в судебном порядке.

Особенностью правового режима зон экологического бедствия является специальный режим природопользования в ее пределах. На территории зон экологического бедствия:

- ограничивается хозяйственная и иная деятельность, ухудшающая состояние окружающей среды и использование природных ресурсов;

- разрешается строительство новых объектов, деятельность которых обеспечит снижение загрязнения окружающей среды, а также объектов, обеспечивающих социальные потребности населения, проживающего на территории зоны;

- предусматриваются условия приватизации государственной собственности, обеспечивающие переход к новому собственнику обязанности по восстановлению нарушенных объектов окружающей среды и выполнение мероприятий федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия;

- вводится система обязательного страхования экологических рисков для юридических и физических лиц, учитывающая более высокую степень опасности осуществления хозяйственной деятельности и вероятности ухудшения здоровья населения.

Одновременно на территории зоны экологического бедствия реализуется комплекс мероприятий, направленных на снижение воздействия неблагоприятных факторов окружающей среды, включая:

- организацию снабжения населения качественной питьевой водой;

- обеспечение постоянного снижения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду;

- проведение мероприятий, направленных на профилактику и коррекцию здоровья населения, отнесенных к группе риска (обеспечение качественными продуктами питания, пищевыми добавками, витаминами, специальными препаратами, организация оздоровительных мероприятий для детского населения и др.);

- организацию специального медицинского наблюдения, лечения и оздоровления населения;

- решение социальных проблем территории (обеспечение занятости населения, обеспечения жильем и другие мероприятия).

На территории зон экологического бедствия законопроектом вводится обязательное страхование экологических рисков для:

- организаций, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

- видов деятельности, связанных с риском возникновения аварий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Перечни организаций, расположенных на территории зоны экологического бедствия и видов деятельности на территории зоны экологического бедствия, подлежащих обязательному страхованию экологических рисков, утверждаются в составе федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия.

Специфическим элементом правового режима экологически неблагополучной территории является также снятие особого статуса такой территории. В соответствии с проектом Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории" статус зоны экологического бедствия снимается по выполнению мероприятий федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия, когда показатели состояния окружающей среды и здоровья населения становится ниже критериев экологического бедствия.

Основанием для снятия статуса зоны экологического бедствия служит представление федерального специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды о выполнении федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия, базирующееся на данных экологического и социально-гигиенического мониторингов и экологического аудита. Инициировать снятие статуса зоны экологического бедствия могут органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ или государственные специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды субъектов РФ. Решение о снятии статуса зоны экологического бедствия принимает орган, установивший статус зоны экологического бедствия, т.е. Правительство РФ.

Если законодателем будет воспринято предложение о праве субъектов РФ принимать решение об объявлении зоны экологического бедствия, то соответственно на уровне субъектов должно приниматься решение о снятии статуса зоны экологического бедствия.

 

С ФЗ «Об охране окружающей среды»