Понятие акта органа местного самоуправления

В литературе главное внимание теоретиков права и отраслевых специалистов обращалось на анализ актов государственных органов, что было вполне объяснимо. Но в этом вопросе наблюдалась определенная несогласованность. Известные специалисты С.Н. Братусь и И.С. Самощенко в учебной литературе давали следующее определение: "Нормативный акт государственного органа можно кратко определить как акт, оформляющий решение уполномоченного органа государства, направленное на установление, изменение или отмену правовых норм" ("Общая теория советского права, М., 1966, С. 136).

Авторы, исследующие значение информации в процессах управления и самоуправления (Никола Стефанов и др.), пытались ее (информацию) классифицировать на дескриптивную (описательную, познавательную) и прескриптивную (предписывающую). Но подобная классификация не смогла снять всех вопросов, поскольку, например, предписывающая информация может быть и в иных нормах, актах.

Поэтому правомерно утверждение специалистов о том, что понимание социальной нормы как сознательно-волевого предписания, дополненного другими характеристиками (вид отношений, масштаб требований) дает основание полагать о наличии у них общих признаков (72). В этом же контексте высказываются и другие специалисты. Так, с позиции А.Ф. Шебанова: "При определении нормативности того или иного правового положения, необходимо установить, кого и к чему данное положение обязывает, кого и на что оно управомочивает" (73).

Общие позиции просматриваются и в Республике Казахстан "О нормативных правовых актах", соответствующего инициативного проекта Российской Федерации и ведущих специалистов (74).

Представим несколько точек зрения о понятии "нормативный правовой акт":

_________________________________________________________________________

А.С. Приголкин, И.Ф. Казьмин, | Нормативно-правовой акт - это акт,

Т.М. Рахманина - инициативный | изданный уполномоченным на то органом и

проект "О нормативно-правовых | содержащий правовые нормы, то есть

актах Российской Федерации | предписания постоянного действия,

| рассчитанные на многократное применение.

_________________________________________________________________________

| Нормативный правовой акт - письменный

| документ установленной формы, принятый на

Закон РК "О нормативных | референдуме либо уполномоченным органом

правовых актах" | или должностным лицом государства,

| устанавливающий правовые нормы,

| изменяющий, прекращающий или

| приостанавливающий их действие.

_________________________________________________________________________

| Правовой акт:

| а) письменный документ определенного

| рода, обладающий особой формой выражения

| содержащейся в нем информации;

Тихомиров Ю.А. | б) имеющий официальный характер;

| в) изданный в пределах компетенции

| органа, организации;

| г) обладающий целевой ориентацией;

| д) регулирующий общественные отношения;

| е) обладающий общеобязательностью.

_______________________________________________________________________

| Нормативный акт - официальный акт -

Алексеев С.С. | документ правотворчества компетентного

| органа, содержащий юридические нормы

| (предписания).

_______________________________________________________________________

Российский инициативный проект по понятным причинам не упоминает акты местного самоуправления, поскольку органы местного самоуправления находятся вне государственной власти. Соответствующий вариант в Казахстане не только не содержит подобного определения, но и не указывает место органов местного самоуправления и их актов в системе государства или вне ее.

Обращаясь к российским источникам, можно заметить, что в определении понятия "нормативный правовой акт" присутствует логическая модель, взятая за основу при конструировании понятия "муниципальный акт".

"Муниципальное право" (М., 1997 г.) в самом общем виде правой акт местного самоуправления определяет как письменный документ, регулирующий муниципальные отношения и принятый уполномоченным субъектом местного самоуправления; документ, имеющий официальный характер и обязательную силу (75). Для сравнения отметим, что в теории права под нормативным юридическим актом понимают официальный акт - документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы (предписания) (76).

Данное определение "схватывает" лишь общие моменты. Безусловно, следует согласиться с тем, что в качестве официальных документов, регулирующих муниципальные отношения, могут выступать: Конституция Республики Казахстан (статьи 61, 89), указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона, и нормативные акты Парламента и Правительства.

Важно иметь в виду, что нормативные правовые акты принимаются в интересах развития местного самоуправления и региональной политики государства (77). Но в этой связи, принципиальное значение имеет: кто может быть субъектом правотворчества в сфере местного самоуправления? Если в отношении центральных институтов власти государства нет никаких сомнений, то в отношении органов, отнесенных Конституцией Республики Казахстан к местным органам самоуправления, сохраняются вопросы.

По мнению М.П. Лебедева, можно указать четыре признака, свойственные только и исключительно правовым нормам.

И поскольку эти нормы содержатся в нормативных правовых актах, то признаки норм налагают свои особенности на акты. Как представляется, эти признаки проявляются в следующих аспектах:

а) характере обеспеченности правовых норм государством;

б) степени и форме определенности требований правовых норм;

в) их структуре (78).

Специалисты, исследующие систему права и отдельные институты (Д.А. Керимов, В.Ф. Яковлев, Л.С. Явич, С.В. Поленина и др.) (79), обращают внимание на изучение интегративных процессов как в масштабах права, так и в масштабах его отдельных отраслей. Без этого анализа трудно было бы понять дуалистичность институтов административного права и выделение из этой отрасли не только банковского, финансового, таможенного, но и муниципального права.

Межотраслевые "пограничные" институты возникают как следствие взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. Например, опыт нарезки муниципальных округов, образованных в порядке эксперимента в г. Москве (1991 г.), создал условия для двойного статуса местных органов государственного управления и самоуправления. На переходном этапе за ними признали функции органов государственного управления и самоуправления. Обеспечение такой деятельности могло регулироваться административно-правовыми нормами и формирующимися нормами муниципального права.

Обращение именно к признакам правовых норм дает возможность, по мнению ряда авторов, найти условия разграничения актов органов государства от иных социальных актов и норм. Так, в свое время И.А. Ямпольская обращала внимание на безличность (неперсонифицированность) норм (См.: Советское государство и право. 1951, N 9, С. 36); Е. Старосьцяк - на неконкретность адресата (Правовые формы административной деятельности. М., 1959, С. 115); Ю.А. Соколов - на неопределенность числа случаев, на которые рассчитано правило (Советское государство и право, 1964, N 8, С. 80).

В Российской Федерации законодательство о местном самоуправлении указывает на такие способы и субъекты, принимающие решения:

- местный референдум, где в качестве субъекта власти выступает население муниципального образования;

- народная правотворческая инициатива, на основе и во исполнение которой представительный орган местного самоуправления принимает решения; - решения представительных органов местного самоуправления;

- решения исполнительных органов местного самоуправления;

- решения территориальных органов общественного самоуправления.

Практика принятия актов местного самоуправления может быть ограничена следующими способами:

- решением представительного органа;

- решением исполнительного органа;

- решением, принимаемым на сельских сходах, собраниях.

К наиболее типичным признакам акта местного самоуправления следует отнести их официальный характер. Смысл данного признака заключается в том, что акт:

- результат волевого публичного действия местного населения, осуществляемого путем выборов, а также через выборные и другие представительные органы;

- принимается органом, который население местного сообщества наделило представительскими функциями муниципального образования;

- издается специальным органом местного самоуправления;

- издается в установленном порядке, в соответствии с действующим законодательством и признается государством.