Та літератури..............................394Словник....................................408 Покажчик термінів і понять ВСТУП Кожна галузь права, яка входить у правову систему держави, повинна бути зрозумілою кожному громадянину, органам держави, всім юридичним особам. Однак, це дуже важко, оскільки розібратися в тонкощах окремих галузей права складно. Але є фахівці, які покликані допомагати зрозуміти, що саме хотів урегулювати законодавець, складаючи і затверджуючи той чи інший закон, у якому багато норм (правил поведінки), виконання яких обов'язкове при певних обставинах. Юристи покликані знати норми різних галузей права, вміти аналізувати їх і ситуацію, яка виникла у практиці, для того, щоб правильно застосувати припис держави. Кожна галузь права має свій предмет регулювання. Фінансове право регулює специфічний вид відносин, які виникають в процесі фінансової діяльності, тобто в процесі формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів коштів, необхідних для виконання функцій органами держави і органами місцевого самоврядування. Із зміною економічної основи в Україні, утворенням нової суверенної держави, наданням широких повноважень органам місцевого самоврядування змінюється фінансова система, а разом з нею великі зміни йдуть у фінансово-правовому регулюванні грошових відносин, що виникають у процесі фінансової діяльності. У фінансовій діяльності беруть участь усі без винятку органи держави, органи місцевого самоврядування, юридичні особи всіх форм власності І організаційно-правових видів діяльності, громадяни, які відповідно до ст. 67 Конституції України зобов'язані сплачувати податки і збори. Фінансове законодавство розгалужене, мобільне, слідкувати за його змінами важко, а знати його необхідно, оскільки різновидів відносин, що мають грошовий характер, багато, але виникають вони не з фінансової діяльності і регулюються нормами цивільного, адміністративного та господарського права. Для правильного вибору актів, норми яких регулюють грошові відносини, що виникають з фінансової діяльності, необхідно знати специфіку цих відносин і норм, що їх регулюють. Фінансове право 8 Встун входить в так звану "родину" публічних галузей права, але В зв'язку з особливими значенням фінансових відносин для функціонування держави, метод фінансово-правового регулювання має специфіку, властиву тільки Йому. Знання фінансового права, сутності, особливостей фінансово-правових інститутів необхідно для студентів-юристів, економістів, аспірантів, викладачів фінансового права, практикам для вірного застосування фінансово-правових актів. Юристи-практики завжди повинні інтерпретувати фінансову ситуацію. Знаючи фінансове законодавство, кожен робить висновки із наявної правової інформації, оскільки вирішити справу треба тільки на підставі нормативно-правового акту, а не власних міркувань. Фінансове право доволі складна і не "весела" галузь права, але кошти, які збирають органи державної влади і місцевого самоврядування, необхідні для функціонування держави. Знання норм фінансового права необхідні всім, хто хоче знати, як регулюються відносини в галузі бюджету, обов'язкових платежів, у тому числі податків, державного кредиту, державного боргу, на шо і як витрачаються кошти держави, як регулюється грошовий обіг та валютні відносини в нашій державі. Головне завдання підручника "Фінансове право" — показати сукупність правових норм, що регулюють фінансові відносини в Україні, їх взаємозв'язок із змінами, які відбуваються у фінансовій системі у зв'язку із переходом до ринкової економіки, можливі альтернативні підходи до реалізації методів фінансово-правового регулювання. Знання фінансового права повинно підготувати студентів і читачів до орієнтування у великому масиві нормативно-правових актів, які постійно змінюються. ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА Модуль 1 Глава 1. ДІЯЛЬНІСТЬ ДЕРЖАВИ Й ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ! ГАЛУЗІ ПУБЛІЧНИХ ФІНАНСІВ І ФІНАНСОВЕ ПРАВО • Фінансова діяльність і методи її здійснення • Що являють собою владні повноваження держави у галузі фінансів? • Які органи держави і місцевого самоврядування здійснюють управління фінансами? § 1. Поняття і методи діяльності держави й органів місцевого самоврядування в галузі публічних фінансів Виробничу інфраструктуру відтворювального процесу, без якого не може існувати цивілізоване суспільство, складають заводи, фабрики, сільськогосподарські та інші підприємства. Поза її межами знаходиться вторинний капітал, фінансові ринки, тобто сукупність грошових відносин і грошових ресурсів. Одна частина цих ресурсів і відносин виникає у суспільстві як умова відтворювального процесу, а друга—створює умови для розширеного відтворення. Поза виробничою сферою після появи держави виникають фінансові відносини, що формують грошові фонди, які необхідні для існування публічних органів і фінансування покладених на них функцій. Ці фонди мають назву публічних фінансів. У роки адміністративно-командної системи все публічне вважалося державним, тому і не використовувався термін "публічні фінанси" на відміну від приватних фінансів. Держава, її органи, органи місцевого самоврядування — постійно діючий механізм, в якому використовується товарне виробництво як результат суспільного поділу праці. Із появою держави виникли фінанси1. Існують вони тому, що без них держава й органи місцевого самоврядування не зможуть вико- 1 Термін "фінанси", на думку більшості вчених, походить від лат. "Гіпап-Ііо" — платіж. Для визначення явищ, пов'язаних Із утворенням і використанням фондів коштів держави, він вперше був застосований у XVI ст. у Франції. Часто фінанси ототожнюють із коштами. Але це не так. Фінанси — це економічні відносини, які виникають у реальному грошовому обігу при формуванні, розподілі її використанні фондів фінансових ресурсів (Див.: Бабич А. М, Павлови Л. И. Финансьі. — М., 2000. —С. 15). Фінанси відображають економічні відносини, завдяки яким забезпечуються джерелами фінансування всі сектори економіки, сфери виробництва і невиробнича сфера. \ Фінансове право України нувати свої функції. Не зможуть існувати інститути фінансового ринку і фінансових послуг. Інші грошові категорії: заробітна плата, прибуток, ціна — це породження економіки, вони походять із факту наявності не держави, а виробництва і товарно-грошових відносин. Держава втручається в економічні процеси, встановлюючи розміри й пропорції цих економічних категорій, але "їхня сутність не стає імперативною. Фінанси — породження держави. Державі необхідні не просто кошти, а фонди коштів, які дозволять витрачати їх для безперебійного функціонування. Публічні грошові доходи до кінцевого їх використання поділяються на відповідні цільовому призначенню відокремлені частки, які мають назву фонди коштів. Формування і використання таких фондів є суттєвою рисою фінансів, яка відрізняє останні від Інших видів грошових відносин. Цільове призначення таких фондів є умовою їх ефективної мобілізації, розподілу і використання-зСаме завдяки фінансам держава і муніципальні органи можуть контролювати весь хід розподільного процесу: коли надходять кошти, як використовуються. Слід погодитися з відомими економістами Санкт-Петербурзького університету, що для фінансів властиві такі ознаки: це завжди грошові відносини; ці грошові відносини існують в державі, яка управляє ними; ці відносини виникають при перерозподілі вже розподіленого суспільного продукту. Будь-яка держава або орган місцевого самоврядування утворюють І підтримують на своїй території правопорядок, охороняють свою незалежність, суверенітет, сприяють фізичному, духовному і матеріальному добробуту населення. Жодне суспільство не може Існувати без постійного відтворення їжі, одягу, житла, соціальної сфери. Кожна держава піклується про охорону навколишнього природного середовища. Із постійним зростанням кількості населення землі, урбанізацією, загостренням внутрішніх та зовнішніх протиріч відтворення є безумовною можливістю виживання людства. Усі ці завдання покладаються на органи влади, а для безперебійного функціонування необхідні матеріальні засоби, які в умовах об'єктивно існуючого закону вартості мають грошовий характер, тобто для виконання функцій державі і муніципальним органам потрібні величезні кошти. Ще в роботах давньоримських юристів для відмежування публічних відносин від приватних використовували таку кате- Л. К. Воронова горію, як інтерес. Мабуть, дуже важливим моментом для з'ясування предмета фінансового права, його суб'єктів є саме з'ясування фінансових інтересів. Наявність публічного фінансового інтересу І дає можливість чітко відокремити межу регулювання відносин, які мають грошовий характер, нормами фінансового права. Регулювання й управління публічними фінансами є головним напрямком діяльності будь-якої держави у будь-який період її Історичного розвитку. Дореволюційний фінансист, професор Санкт-Петербурзького університету В. А. Лебедєв вважав, що без фінансів держава обійтись не може, ними обумовлюється політичне зростання держави, рух історії, бо багато політичних змін відбулося через фінанси, і, можливо, політична карта кожної держави була б іншою, якщо б не переживала вона фінансових криз. У підручнику В. А. Лебедєва "Фінансове право" (виданий у 1882-1885 роках) подається така трактовка фінансів: "...під фінансами слід розуміти не тільки державні доходи або гроші, але взагалі всі матеріальні або особисті кошти, які державна чи громадська влада має в своєму розпорядженні для задоволення потреб суспільства". Держава і місцеві органи були зацікавлені в тому, щоб члени суспільства підтримували їхній фінансовий інтерес — задоволення потреб на їх функціонування, без чого не зможе бути порядку в державі, на всій "її території, бо скрізь необхідно підтримувати правопорядок, забезпечувати оборону країни, утримувати органи охорони здоров'я, освіти, апарат управління тощо. Доходи суспільства перерозподілялися, природно, на користь держави, оскільки вона потрібна всім. Держава розвивається, виконуючи ті функції, які необхідні суспільству. Іноді здається, що без якого-небудь державного чи суспільного інституту можна й обійтися, бо він дорогий, але без нього суспільство понесе більше збитків. ^фінанси — це економічні відносини, які здійснюються переважно в грошовій формі між державою та юридичними і фізичними особами. Фінансові взаємозв'язки між державою і господарюючими суб'єктами є нееквівалентними, вони виникають лише як обов'язок дії сторони. Так, юридичні й фізичні особи, виконуючи конституційний обов'язок, сплачують податки, а держава виконує свої обов'язки (функції), покладені на неї Конституцією і законодавством. Фінансове право України Загальнодержавні і муніципальні потреби усвідомлюються суспільством, створюють публічний інтерес у формуванні, розподілі і використанні централізованих і децентралізованих фондів коштів, тобто у галузі фінансів. Але публічний фінансовий інтерес не може виражатися окремо кожним громадянином, він знаходить своє відбиття у вигляді державної волі, у вигляді закону (нормативно-правового акта) і стає метою діяльності держави і органів місцевого самоврядування. Фінансовий Інтерес повинен опосередковуватися в праві. Об'єктивований правом фінансовий інтерес визначає зміст фінансово-правових норм і властивий їм загальнообов'язковий характер'. Фінанси — це завжди грошові відносини, в яких однією стороною виступає держава або орган місцевого самоврядування. Але не всі грошові відносини є фінансовими. Так, викладач університету за свою працю одержує зарплату. Це відносини між працедавцем І викладачем, але це не фінанси. Проте викладач зобов'язаний сплатити податки і внески до Пенсійного фонду — це вже фінанси, а після одержання зарплати викладач купує собі продукти харчування, одяг тощо. Це відносини грошові, та регулюються вони нормами цивільного права. Фінанси — це відносини, які завжди мають грошовий характер, і в яких однією стороною виступає держава. Як правило, грошові відносини мають еквівалентний характер, тобто суб'єкту, який розраховується грошима, замість цієї суми надається еквівалент — товар, послуга, праця. У фінансах цього немає. Вони опосередковують безеквівалентний рух коштів. Один виняток із загального правила — придбання цінних паперів, емітованих державою2. Але ці кошти повернуться після закінчення строку, на який держава випускає ці папери3. Об'єктивна необхідність фінансів у будь-якій державі, на території муніципальних органів пояснюється тим, що діє об'єктивний закон вартості, Існують товарно-грошові відносини. Для забезпечення потреб функціонування держави Й адміністративно-територіальних одиниць на чолі з органами місцевого самоврядування за допомогою фінансів використовується механізм розподілу валового внутрішнього продукту і національ- 1 Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М, 1995. — С. 54. 2 Див.: Сабаити Б. М. Теория финансов. — М., 1998. — С. 5.,.^( Див. главу "Правове регулювання державного кредиту". Л. К. Воронова ного доходу. Крім того, фінанси використовуються для контролю за господарською діяльністю організацій, підприємств будь-якої форми власності й організаційно-правової форми діяльності. Об'єктивна необхідність фінансів у державі обумовлює необхідність діяльності держави з управління фінансами. Держава керує грошовими фондами і відносинами з їх приводу, видаючи закони, нормативно-правові акти, які вмішують приписи, що регулюють фінансові відносини, Централізовані фінанси відбивають відносини, пов'язані з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих фондів коштів, які надходять у розпорядження держави і органів місцевого самоврядування. До них належать державний і місцеві бюджети, позабюджетні цільові фонди, кошти обов'язкового майнового І особистого страхування. За рахунок цих фондів фінансуються будови, реконструюються підприємства, забезпечується оборона країни, освіта, наука, культура, утримуються органи державної влади і управління, відшкодовується шкода, завдана стихійним лихом, надається допомога матерям із дітьми, хворим, інвалідам, перестарілим громадянам. Децентралізовані фонди коштів утворюються в усіх галузях народного господарства. В об'єднаннях, на підприємствах державної форми власності грошові фонди створюються за рахунок власних ресурсів, шляхом перерозподілу коштів всередині галузі, а також і за рахунок бюджетних асигнувань. Те саме можна сказати про муніципальні підприємства. Сільськогосподарські підприємства різних форм власності використовують для створення фондів власні доходи, прибутки. Держава, зацікавлена в підвищенні врожайності у сільськогосподарських підприємствах, надає їм допомогу. Оскільки 2005 рік видався надзвичайно складним для сільгоспвиробників, держава допомагала їм дешевими кредитами, регулюванням закупівельних цін на їхню продукцію. Розподіл фінансів на централізовані і децентралізовані визначається роллю держави і органів місцевого самоврядування по керівництву економікою та наявністю кількох форм власності. Щодо формування, розподілу і використання централізованих фондів держава і муніципальні органи є розпорядниками. Інакше держава і муніципальні органи регулюють відносини щодо децентралізованих фондів, особливо підприємств різних форм власності (недержавних і немуніципальних). На них дер- Фінансове право України жава повинна впливати зовсім по-іншому. Французький фінансист П. М. Годме писав, що ні в якому разі не слід забувати про фундаментальні відмінності між державними І приватними фінансами. Основна різниця між ними обумовлена тим фактом, що стан і динаміка приватних фінансів залежить від законів ринкової економіки... Стан же й динаміка державних фінансів визначаються рішеннями держави і діями публічної влади. П. М. Годме чітко проводить межу між державними І приватними фінансами: 1) держава забезпечує свої потреби в примусовому порядку. Наприклад, в Державному бюджеті України податкові надходження від громадян складають понад 25% усіх доходів. А стосовно до держави примусового виконання ніхто не застосовує; 2) державні фінанси пов'язані із грошовою системою, якою так чи інакше керує держава, але ця система ніяк не залежить від волі приватних власників, які розпоряджаються своїми фінансами; 3) приватні фінанси зорієнтовані на одержання особистих прибутків. Державні фінанси, навпаки, витрачаються на здійснення публічного Інтересу; 4) розміри державних фінансів набагато більші, ніж розміри приватних, якими розпоряджаються окремі особи. П. М. Годме говорить, що таких відмінностей досить, щоб розглядати фінансове право як самостійну науку, яка, не дивлячись на свій зв'язок Із приватними фінансами, чітко відмежовується від останніх1. Таким чином, фінанси України — це система економічних відносин, пов'язаних із планомірним утворенням І розподілом публічних централізованих І децентралізованих фондів коштів, необхідних для функціонування держави і органів місцевого самоврядування та інших утворень, визнаних державою необхідними. Держава й органи місцевого самоврядування встановлюють порядок формування і використання централізованих і децентралізованих фондів, тобто керують ними як владні і господарюючі суб'єкти фінансових відносин. Держава не може бути бездіяльною. Вона, як і всі державні та муніципальні органи, Див.: Годме П. М. Финансовое право.—М., 1978. — С. 41. Л. К. Воронова функціонує безперервно. Усі ЇЇ дії вимагають матеріального опосередкування, витрати фінансових ресурсів, постійного їх відшукування, планового розподілу і ощадливого використання. Держава постійно впливає на процес формування, розподілу Й використання централізованих І децентралізованих фондів, тобто керує ними. Ця її діяльність має назву фінансової. Важливішою особливістю діяльності держави в галузі публічних фінансів є те, що вона властива законодавчим, виконавчим органам, усім підприємствам, організаціям і установам. Наприклад, підприємства, об'єднання, організації усіх форм власності беруть участь у формуванні як централізованих, так і децентралізованих фондів, вносячи обов'язкові платежі (податки, збори, мито) в бюджет, а також частину свого прибутку на створення своїх децентралізованих фондів. Бюджетні установи витрачають кошти державного І місцевих бюджетів для свого нормального функціонування. Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, з одного боку, є керівними органами в усіх галузях державної діяльності, в тому числі фінансової, а з другого — як усі бюджетні установи для здійснення своїх повноважень потребують бюджетних асигнувань. Діяльність держави і муніципальних органів у галузі фінансів базується на певних правових засадах і принципах. Фінансова діяльність держави і органів місцевого самоврядування передбачає такі завдання. Фінансове право України 17 ствами, організаціями, установами. Зростаюча потреба в коштах примушує будь-яку державу застосовувати різні засоби правового впливу до різних суб'єктів. Існують загальні засоби (методи), які державі та органам місцевого самоврядування необхідно застосовувати, щоб формувати публічні централізовані фонди коштів — бюджети, з яких згідно з запланованими у актах про бюджет, покривати видатки, що супроводжують їх функціонування. Ці загальні засоби зводяться до застосування: — імперативного методу, коли держава і органи місцевого самоврядування виражають вольові бажання, обов'язкові для всіх юридичних І фізичних осіб у процесі фінансової діяльності; — рекомендаційного методу, заснованого на Імперативному, коли держава або орган місцевого самоврядування не наказують, а радять виконувати ті чи інші дії. Наприклад, Конституція України, Закон України "Про самоврядування в Україні" мають припис щодо можливості введення нових чи встановлення порядку справляння місцевих податків і зборів, якщо законодавством не встановлено Інше. Тобто "'■'' на першому плані імперативний метод, що випливає із законодавства, а при відсутності норми закону органи місцевого самоврядування можуть зробити це самі, прийнявши свої нормативно-правові приписи. У фінансовій діяльності може застосовуватися і колегіальний метод, коли уповноважені державою і органами місцевого самоврядування на здійснення фінансової діяльності суб'єкти спільно вирішують ці питання. Так, при реалізації припису ст. 143 абз. З Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, і держава бере на себе фінансування здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету в установленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Ці питання органи державної виконавчої влади вирішують колегіально, але всі ці узгодження йдуть на підставі закону. Тільки в межах закону і буде вироблено колегіальне узгодження фінансових питань.
Л. К. Воронова До спеціальних методів фінансової діяльності держави і органів місцевого самоврядування належать: а) формування публічних централізованих і децентралізованих фондів коштів; б) розподіл фінансових ресурсів, які створюють публічні фонди коштів; в) використання цих ресурсів при фінансуванні видатків, що супроводжують кожну дію органів держави та органів місцевого самоврядування. При формуванні публічних централізованих державних і місцевих фондів коштів держава і органи місцевого самоврядування застосовують такі спеціальні методи мобілізації коштів: 1) обов'язкові платежі для юридичних і фізичних осіб у вигляді податків, зборів, мита у державні централізовані фонди коштів; 2) добровільні платежі, випускаючи і реалізуючи державні і муніципальні цінні папери юридичним І фізичним особам, приймаючи доброчинні внески на користь держави від іноземних і українських юридичних і фізичних осіб; 3) вилучення в бюджет вільного залишку прибутку казенних підприємств, Національного банку України тощо; 4) встановлення і стягнення штрафів і пені за порушення фінансового законодавства. Розподіляючи фінансові ресурси з централізованих фондів, держава і органи місцевого самоврядування застосовують також спеціальні методи фінансової діяльності: 1) здійснюють беззворотне фінансування заходів, включених до бюджету поточного бюджетного періоду, тобто виділяють бюджетні кошти на засадах беззворотності й безвідплатності; 2) здійснюють зворотне фінансування, тобто виділяють кошти з бюджетів на засадах зворотності в тих випадках, коли такий припис вміщено в акт про бюджет, і якщо кошти виділяються недержавним і немуніципальним організаціям, то за них сплачуються відсотки, тобто зворотне фінансування може виділятися як безоплатно, так і відплатно. 1 Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Финансовое право. — М, 2001.—С. 19. 2 При розподілі фінансових ресурсів застосовуються методи бюджетного регулювання. Про їх сутність див. розділ "Бюджетне право". Фінансове право України
Головним завданням державного регулювання фінансових відносин є узгодження Інтересів суб'єктів цих відносин встановленням необхідних обмежень і заборон у цих відносинах. Державні органи, як частина державного механізму, наділені владними повноваженнями в галузі фінансів, тобто юридично закріпленими можливостями здійснювати державну владу, приймати від імені держави юридично значимі рішення в галузі фінансів і забезпечувати їх реалізацію. Державно-владне повноваження в галузі фінансів характеризується тим, що: 1) норми фінансового права закріплюють порядок формування фондів коштів та права й обов'язки владних органів; 2) орган держави у фінансово-правових відносинах видає юридичні акти, які вміщують як нормативні (наприклад, інструкція ГДПА), так і індивідуальні правові акти; 3) орган держави має певну економічну і організаційну відокремленість і самостійність;
|
