ВИСНОВКИ. У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України та практики його застосування, теоретичного осмислення низки наукових праць у різних галузях знань, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні сутності та механізму адміністративно-правової охорони тваринного світу, ролі міліції у системі її суб’єктів, а також шляхів удосконалення нормативного закріплення та практичного використання її засобів. Дисертантом сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі.

Тваринний світ як об’єкт правової охорони є елементом системи національної безпеки України, від рівня охорони якого залежить стабільність економічної та соціальної ситуації в державі. З огляду на це в країні постійно вживаються певні заходи, спрямовані на розвиток і вдосконалення національної системи охорони тваринного світу. Водночас варто мати на увазі, що зазначене завдання є надзвичайно складним, бо: по-перше, в нашій країні історично склалося так, що об’єкти тваринного світу, з огляду на їх досить великі запаси, завжди сприймалися як невичерпне джерело, здатне задовольнити будь-які потреби суспільства. Подібне ставлення до тваринного світу призвело до того, що у його використанні не дотримуються принципи раціональності, економності та плановості; по-друге, проведення широкомасштабної природоохоронної роботи, спрямованої у тому числі і на охорону тваринного світу, вимагає чималих фінансових та людських ресурсів, яких через постійні економічні негаразди в країні завжди не вистачає; по-третє, на сьогодні в Україні ще не напрацьовані необхідні сучасні методики природоохоронної діяльності; по-четверте, спеціалізовані природоохоронні органи здійснюють свою діяльність у переважній більшості випадків самостійно, тобто без підтримки інших державних та недержавних суб’єктів, а також населення; по-п’яте, на території Україні нині є дуже багато видів тварин, які потребують особливої охорони. Зараз під охороною закону перебувають не тільки дикі тварини, але й середовище, у якому вони існують, а також продукти їх життєдіяльності. Такий широкий підхід українського законодавця до визначення терміна „тваринний світ” принципово відрізняє вітчизняні нормативні акти, присвячені охороні тваринного світу, від актів радянських часів та актів, які діють у деяких зарубіжних країнах.

Під поняттям правової охорони тваринного світу розуміється система правових норм, спрямованих на регулювання діяльності державних та недержавних суб’єктів, пов’язаної із збереженням, раціональним використанням і відтворенням об’єктів тваринного світу, а також застосуванням санкцій до осіб, які не виконують вимог цих норм. Правова охорона тваринного світу є системним утворенням, в основу якого покладено численні правові норми, що належать до різних галузей права. З огляду на це у змісті правової охорони тваринного світу виділено такі галузеві види: міжнародно-правову; конституційно-правову; цивільно-правову; адміністративно-правову; кримінально-правову.

Аналіз особливостей зазначених видів правової охорони тваринного світу засвідчив, що окремі з них вимагають подальшого вдосконалення. Так, розглядаючи кримінальну відповідальність за незаконне полювання, не можна погодитися з тим, що у новому Кримінальному кодексі України поряд із збільшенням строку позбавлення волі зменшено розмір штрафу за незаконне полювання. Сьогодні, коли кримінально-правова доктрина виходить з позиції, що позбавлення волі як вид кримінального покарання повинен призначатися у виключних випадках, саме штраф має стати основним видом кримінального покарання, а він (мається на увазі його розмір) якраз і не відповідає потребам належної боротьби з порушеннями природоохоронного законодавства. Крім цього, нічим не можна пояснити той факт, що законодавець не провів чіткого розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності за дії, пов’язані з порушенням правил використання об’єктів тваринного світу. Подібна ситуація суттєво знижує ефективність кримінально-правової охорони тваринного світу, а у деяких випадках взагалі зводить її нанівець, оскільки рішення про притягнення особи до кримінальної відповідальності залежить від розсуду працівників органів досудового слідства, які, виходячи з власного уявлення про розмір істотної шкоди, приймають або, навпаки, не приймають рішення про порушення кримінальної справи.

З’ясовано сутність та особливості адміністративно-правової охорони тваринного світу, яка є частиною державного управління, до змісту якої входять найбільш принципові напрямки діяльності держави у сфері управління використанням і охороною природних ресурсів.

Зроблено висновок, що „адміністративно-правову охорону тваринного світу” необхідно відрізняти від „адміністративно-правового захисту тваринного світу”. Різниця між зазначеними термінами полягає у тому, що в охороні тваринного світу задіяний увесь правовий інструментар, тобто уся сукупність закріплених в Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативних актах прийомів, методів, способів впливу на суспільні відносини з метою досягнення конкретного результату. Захист же тваринного світу пов’язується лише із застосуванням заходів адміністративного примусу, підставою якого є порушення правил використання, зберігання та відтворення об’єктів тваринного світу. Отже, захист є частиною охорони, її складовим елементом, маючи разом з тим певний автономний характер.

Суттєвою особливістю адміністративно-правової охорони тваринного світу названо те, що вона базується на значній кількості адміністративно-правових норм – заборонних, зобов’язальних, уповноважувальних, стимулюючих, окремі з яких потребують удосконалення. Так, ряд нормативних актів встановлює заходи стимулювання для осіб, уповноважених здійснювати контроль за порядком використання об’єктів тваринного світу, проте рівень такого стимулювання не можна визнати достатнім. Це пов’язано, головним чином, з відсутністю матеріальної винагороди працівникам природоохоронних органів за виявлену та вилучену незаконно добуту продукцію полювання та рибальства. Принагідно зазначимо, що за часів існування СРСР практика стимулювання працівників природоохоронних органів базувалася саме на грошовому заохоченні останніх.

Визначення системи правового регулювання адміністративно-правової охорони тваринного світу здійснено не з огляду на юридичні властивості нормативних актів, а через призму основних напрямків нормативного забезпечення даного виду природоохоронної діяльності. Адміністративно-правова охорона тваринного світу здійснюється через розгалужену систему нормативних актів. Проведений аналіз їх змісту показав, що деякі нормативні акти потребують уточнення. У зв’язку з цим запропоновано: у Законі України „Про мисливське господарство та полювання” більш чітко викласти права та обов’язки мисливців, оскільки розпорошення їх у різних статтях не сприяє єдиному та цілісному розумінню мисливцями свого правового статусу; у ст. 23 цього Закону конкретизувати випадки, коли може бути припинено право користування мисливськими угіддями; з метою покращення захисту водних живих ресурсів прийняти Закон України „Про охорону рибних запасів та рибальство”.

Адміністративно-правова охорона тваринного світу здійснюється значною кількістю суб’єктів, тому значну увагу приділено визначенню їх видів та повноважень. Ними визнаються ті суб’єкти державної та недержавної діяльності, 1) функціонування яких у зазначеній сфері регламентується нормами адміністративного права; 2) які у процесі виконання покладених на них функцій використовують методи державного управління, передусім методи переконання та адміністративного примусу; 3) не обмежуються у своїй діяльності лише правотворчістю або правозастосуванням чи організаційними заходами. Відтак до суб’єктів адміністративно-правової охорони тваринного світу належать лише ті з них, які підпадають під визначення терміна „суб’єкти публічного управління” – органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи. До зазначеної категорії суб’єктів, на думку дисертанта, необхідно відносити також і Президента України, оскільки зміст та межі його повноважень дозволяють визнати його активним суб’єктом управлінської діяльності. Можливим є зарахування до кола суб’єктів публічного управління і невладних за характером своєї діяльності суб’єктів (наприклад, об’єднання громадян) у разі делегування їм державно-владних повноважень.

Дослідження природоохоронної діяльності зазначених суб’єктів доводить, що правовий статус окремих з них має бути покращено. Так, сформульовано пропозицію щодо доцільності надання Державній інспекції охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства статусу центрального органу виконавчої влади, діяльність якого координується Кабінетом Міністрів України. У системі МВС України пропонується створити структурний підрозділ, який би займався координацією природоохоронної діяльності територіальних органів внутрішніх справ. Проблемою визнається те, що природоохоронна діяльність органів внутрішніх справ України, зокрема міліції, не отримала на теперішній час належного правового забезпечення, що вимагає прийняття відомчого наказу, який би конкретизував завдання, функції, права, обов’язки міліції у згаданій сфері. Окремого вивчення вимагає питання щодо створення органу виконавчої влади, який би об’єднав у собі усіх розрізнених на сьогодні суб’єктів, задіяних в охороні тваринного світу, оскільки без цього не вдасться добитися комплексності, планомірності і підвищення ефективності природоохоронної діяльності.

Охарактеризовано дозвільно-ліцензійний порядок використання об’єктів тваринного світу, формою існування якого визнається адміністративна процедура. Доведено, що порядок видачі дозволів (ліцензій) на використання об’єктів тваринного світу, з огляду на необхідність дотримання прав та законних інтересів учасників процедури, має бути удосконалено. З цією метою запропоновано: детально визначати строки розгляду поданих для отримання дозволу (ліцензії) документів; чітко сформулювати підстави для відмови у видачі дозволу (ліцензії); окреслити права учасників адміністративної процедури, зокрема, на участь у розгляді та оцінці поданих ними документів; закріпити принципи, на яких має будуватися діяльність з видачі дозволів (ліцензій) на право використання об’єктів тваринного світу.

Зроблено висновок, що принципове значення для підвищення ефективності адміністративно-правової охорони тваринного світу має розробка комплексного нормативного акта, присвяченого питанням організації контролю за дотриманням встановлених правил використання об’єктів тваринного світу. Визначено можливу структуру такого акта, в якому мають бути закріплені, на думку дисертанта, такі моменти: суб’єкти, уповноважені на проведення контрольних заходів; підстави проведення контрольних заходів; види контрольних заходів; принципи контролю; права та обов’язки учасників контрольних відносин; зміст та порядок складання акта перевірки; порядок оскарження акта перевірки та рішень, прийнятих на його підставі.

Аналіз видів та особливостей використання адміністративно-правових засобів боротьби з порушеннями правил використання об’єктів тваринного світу уможливив висновок, що ці засоби є досить важливою „зброєю”, яка є у розпорядженні природоохоронних органів та органів, що виконують деякі природоохоронні функції. Однак, результативність цієї „зброї” залишає бажати кращого, бо її використанню перешкоджають деякі фактори правового та організаційного характеру, усунення яких має стати першочерговим завданням органів законодавчої та виконавчої влади.

З метою підвищення ефективності адміністративно-правових засобів боротьби з порушеннями правил використання об’єктів тваринного світу висловлено такі пропозиції: по-перше, підвищити розмір штрафу за порушення правил використання об’єктів тваринного світу, оскільки існуючі розміри не відповідають рівню суспільної небезпеки порушень у даній сфері. До того ж суми штрафів є недостатніми також і для того, щоб проводити відповідні відновлювальні роботи, спрямовані на збільшення популяції тих або інших об’єктів тваринного світу, яким була завдана шкода в результаті вчинення правопорушення. По-друге, нагальним є і питання визнання юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності за порушення правил використання об’єктів тваринного світу. Такий крок дозволив би, наприклад, створити спеціальні фонди (за рахунок штрафів, що будуть накладатися на юридичних осіб), які могли б стати додатковим джерелом фінансування заходів, спрямованих на охорону та відтворення об’єктів тваринного світу. По-третє, розширити сферу застосування такого адміністративного стягнення як позбавлення спеціального права. Реалії сьогоднішнього дня, пов’язані із зниженням кількості рибних запасів України, вимагають того, щоб кожна людина, яка бажає займатися рибальством, отримувала на це спеціальний дозвіл, який, у разі порушення нею встановлених у цій сфері правил, підлягав би анулюванню. По-четверте, підвищення ефективності адміністративних стягнень як засобу попередження вчинення особами порушень правил використання об’єктів тваринного світу перебуває у прямій залежності від реального виконання накладених за ці дії покарань. У зв’язку з цим суб’єкти адміністративної юрисдикції, діяльність яких пов’язана з охороною тваринного світу, мають активізувати роботу щодо виконання накладених адміністративних стягнень.

Визначаючи завдання та повноваження міліції у сфері охорони тваринного світу, наголошено на існуванні певного парадоксу. Так, у Законі України „Про міліцію” про обов’язок міліції захищати природне середовище йдеться лише у першій статті. Що ж до інших його статей, зокрема ст. 2 „Основні завдання міліції” та ст. 10 „Основні обов’язки міліції”, які конкретизують напрямки діяльності української міліції, то тут щодо охорони природного середовища немає жодного слова. Разом з тим, незважаючи на існуючі проблеми щодо нормативного закріплення природоохоронних завдань міліції, остання, як і раніше, продовжує їх виконувати.

Подібну ситуацію із нормативним закріпленням завдань міліції у сфері охорони природного середовища не можна визнати нормальною, у зв’язку з чим вона найближчим часом має бути змінена. Міліція України та весь її особовий склад має чітко та однозначно розуміти ті завдання, які покладаються на неї державою та суспільством, оскільки без цього досягти результативності діяльності останньої навряд чи вдасться. Справді, про яку результативність та ефективність діяльності міліції у сфері охорони тваринного світу може йти мова, якщо на сьогодні не видано жодного відомчого нормативного акта, який би конкретизував завдання, функції, права, обов’язки міліції у згаданій сфері. Відсутність такого акта перебуває у прямій залежності від згаданої недосконалості Закону України „Про міліцію”.

Сформульовано пропозиції щодо уточнення деяких нормативних актів з метою удосконалення діяльності міліції у сфері охорони тваринного світу. У цьому плані доцільно, на думку дисертанта: внести зміни до ст. 255 КпАП України, надавши право працівникам міліції складати протоколи про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 85 КпАП України; шляхом прийняття окремого нормативного акта налагодити постійну, а не від випадку до випадку, взаємодію міліції з іншими природоохоронними органами; покращити профілактичну роботу міліції у сфері, що розглядається; поширити на працівників міліції, які беруть безпосередню участь в охороні тваринного світу, дію ст. 41 Закону України „Про мисливське господарство та полювання”, яка закріплює порядок стимулювання осіб, уповноважених здійснювати контроль у галузі використання об’єктів тваринного світу.

Щодо особливостей взаємодії міліції з природоохоронними державними органами у сфері охорони тваринного світу зроблено висновок, що її ефективність та результативність перебуває у прямій залежності від досконалості чинних нормативних актів, присвячених цьому питанню, у зв’язку з чим відносини між органами внутрішніх справ та природоохоронними органами потребують перегляду, а їх взаємні права та обов’язки – більш чіткого закріплення. Результативність природоохоронної роботи міліції багато у чому залежить і від організації її належної взаємодії з громадськими формуваннями та окремими громадянами, які відповідно до Закону України „Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону”, Положення про громадських інспекторів рибоохорони, Положення про громадських мисливських інспекторів також можуть брати участь в охороні тваринного світу. Залучаючи громадськість до охорони тваринного світу, працівники міліції, насамперед, повинні звертати увагу на активізацію її діяльності у боротьбі з правопорушеннями, спрямовувати її роботу, організовувати та проводити заняття, семінари та інструктажі з представниками громадськості, роз’яснювати їх права та обов’язки, вивчати з ними закони про охорону довкілля, навчати правилам виявлення та затримання правопорушників, оформлення протоколів та інших процесуальних документів, збирання та закріплення доказів тощо.

Підсумовуючи проведене дослідження, варто зробити висновок про те, що в адміністративно-правовій охороні тваринного світу та діяльності міліції щодо її здійснення накопичилось чимало проблем, які потребують якнайшвидшого вирішення.