1-6. В случае если параметры или размеры земельного участка, а также объекта капитального строительства не соответствуют требованиям градостроительного регламента, установленного для данной территориальной зоны или подзоны, однако при этом вид разрешенного использования земельного участка или объекта капитального строительства соответствует основному или вспомогательному виду разрешенного использования, установленному градостроительным регламентом, то заинтересованное лицо может подать заявление в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В противном случае заинтересованному лицу необходимо также будет получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.
7. Любое физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения, если, по его мнению, данным решением нарушаются его права и законные интересы. Порядок такого обжалования установлен АПК РФ и ГПК РФ.
Глава 5. Планировка территории
Комментарий к статье 41.
Назначение и виды документации по планировке территории
1. В соответствии с п.1 ст.1 ГрК РФ планировка территории определяется как один из пяти элементов градостроительной деятельности. По последовательности расположения таких элементов планировка территории расположена после территориального планирования и градостроительного зонирования, предшествуя архитектурно-строительному проектированию и строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов капитального строительства.
Такая последовательность элементов градостроительной деятельности не случайна. Она определяет то, что основанием для планировки территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки. В свою очередь, документация по планировке территории является основанием для последующей подготовки проектной документации и осуществления строительства, реконструкции.
Назначение документации по планировке территории определяется ее положением в ряду документов, предназначенных для регулирования градостроительной деятельности, и прежде всего тем, что посредством этой документации должны быть обеспечены основания подготовки проектной документации применительно к строительству, реконструкции отдельных объектов капитального строительства. Поэтому есть общая цель подготовки документации по планировке территории, которая состоит в обеспечении устойчивого развития территории путем упорядочения ее планировочной организации - выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), а также установления границ земельных участков существующих объектов капитального строительства и предназначенных для планируемого размещения таких объектов, включая линейные объекты. Содержание цели действий по планировке территории раскрывается и детализируется путем указания на конкретные позиции, которые подлежат утверждению в составе документации по планировке территории (ч.3 ст.42, ч.5 ст.43 и ч.3 ст.44) и которые используются при подготовке проектной документации применительно к объектам, расположенным в пределах земельных участков, выделенных посредством планировки территории.
2. ГрК РФ устанавливает норму, согласно которой документация по планировке территории подготавливается применительно ко всем территориям - застроенным или подлежащим застройке (ч.2 ст.41), а также незастроенным и не предназначенным для строительства (ч.3 ст.41). Таким образом, планировка территории становится универсальным способом действий по упорядочению организации территории, осуществляемым в соответствии с документами территориального планирования. Это следует из двух оснований. Во-первых, решения о том, подлежит или не подлежит застройке соответствующая территория, проистекают непосредственно из документов территориального планирования либо принимаются на основе этих документов. Во-вторых, согласно ч.6 ст.45 ГрК РФ, которая вводится в действие с 1 января 2006 года, не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.
3. Применительно к определению незастроенных и не предназначенных для строительства территорий и земельных участков следует учитывать норму ч.4 ст.9 ГрК РФ, которая вводится в действие с 1 января 2006 года и согласно которой "не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами". Это, в частности, означает, что вопрос о том, предназначены или не предназначены для строительства соответствующие части территорий, на которых располагаются земли лесного фонда, земли водного фонда, земли сельскохозяйственного назначения, должен решаться на основании документов территориального планирования, утверждаемых Российской Федерацией (применительно к предложениям по изменению границ земель лесного и водного фонда) и субъектами РФ (применительно к предложениям по изменению границ земель сельскохозяйственного назначения).
4. ГрК РФ определены случаи, когда не требуется подготовка документации по планировке территории. Это три случая, когда правообладатели земельных участков по своей инициативе:
1) разделяют один земельный участок на несколько земельных участков;
2) объединяют несколько земельных участков в один земельный участок;
3) изменяют общую границу нескольких земельных участков.
Во всех указанных случаях подготавливается землеустроительная документация в порядке, предусмотренном земельным законодательством при соблюдении следующих трех требований:
1) размеры образованных земельных участков не должны превышать предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом;
2) наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку;
3) объединение земельных участков в один земельный участок допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны согласно правилам землепользования и застройки.
Наличие в федеральном законе указанных требований означает необходимость проведения проверки землеустроительной документации на ее соответствие этим требованиям и обеспечения со стороны органов местного самоуправления соответствующего контроля с позиций упорядочения планировочной организации территории.
5. ГрК РФ установлено, что может осуществляться разработка трех видов документации по планировке территории:
1) проектов планировки территории;
2) проектов межевания территории;
3) градостроительных планов земельных участков.
Из состава такой документации исключен "проект застройки", назначение и содержание которого определялось ст.60 ГрК РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ, а также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150*. Следует отдельно рассмотреть вопрос о том, почему в настоящее время проект застройки исключен из состава документации по планировке территории.
_________________________
* Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 15.
Статья 60 ГрК РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ устанавливала следующие положения:
1) проект застройки может разрабатываться в границах земельного участка;
2) проект застройки может разрабатываться по инициативе застройщика;
3) проекты застройки, заказчиками которых являются физические и юридические лица, согласовываются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и утверждаются заказчиками.
Во-первых, указанные нормы говорят о "факультативности" проекта застройки, т.е. об отсутствии его обязательности. Во-вторых, в случае, когда проект застройки разрабатывается по инициативе застройщика, такой проект подлежит согласованию органами публичной власти. Это означает, что застройщик получил права на земельный участок, которые не определены в части возможностей и пределов его использования (не определены линии регулирования застройки, этажность, тип и другие характеристики разрешенного строительства). Указанная неопределенность должна быть снята посредством дополнительного действия, которое производит сам застройщик и за свой счет - путем подготовки проекта застройки. Такая схема противоречит принципам земельного права, признающего объектом земельных отношений земельный участок с установленным правовым режимом, подготовленный (в том числе посредством планировки территории) и сформированный из состава государственных и муниципальных земель.
Именно этот принцип получает развитие в ГрК РФ. Устанавливается, что:
1) документация по планировке территории подготавливается до того, как застройщикам будут переданы права на сформированные на основе этой документации земельные участки;
2) застройщиками являются лица, обладающие четко определенными правами на принадлежащие им земельные участки, в том числе и в части, определяющей виды и пределы возможного на этих участках строительства. Это устанавливается градостроительными планами земельных участков, представляющими собой результат действий по планировке территории;
3) лица, получив права на земельные участки и став застройщиками, не нуждаются в выполнении дополнительных действий по планировке территории (например, путем дополнительной подготовки проекта застройки), а приступают к подготовке проектной документации в соответствии с градостроительными планами земельных участков.
Комментарий к статье 42.
Проект планировки территории
1. ГрК РФ предусмотрены следующие случаи подготовки и соотношения различных видов документации по планировке территории:
1) проекты планировки без проектов межевания в составе проектов планировки (ч.1 ст.42);
2) проекты планировки с проектами межевания в составе проектов планировки и градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч.3, 6 ст.43);
3) проекты межевания с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч.1, 6 ст.43);
4) градостроительные планы земельных участков вне состава проектов межевания в виде отдельных документов (ч.2 ст.44).
Назначение проектов планировки определяется двумя позициями - выделение элементов планировочной структуры и установление параметров планируемого развития элементов планировочной структуры.
В ГрК РФ, равно как и в других федеральных законах, не содержится определения понятия "элементы планировочной структуры". Тем не менее, содержание этого понятия раскрывается посредством перечисления этих элементов - "кварталы, микрорайоны, иные элементы", содержащегося в ч.1 ст.41, а также посредством системного анализа содержания понятий "красные линии" и "территории общего пользования" (пп.11 и 12 ст.1). Необходимость обращения к понятию "красные линии" определяется тем, что в основной части проекта планировки должны содержаться красные линии, которые подлежат утверждению в составе именно этого и никакого иного вида документации по планировке территории. Красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) и которые не подлежат приватизации (ч.12 ст.85 ЗК РФ), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. Кроме этого, красные линии обозначают границы земельных участков линейных объектов.
Следует принять также во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов. Это означает, что посредством проектов планировки можно просто фиксировать сложившееся положение дел в части расположения границ "публичных" и "частных" земель (если такая фиксация является рациональной), но можно также и менять такое распределение между публичными и частными землями путем утверждения соответствующих предложений, например, по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих и по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае факт утверждения планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае использоваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о выкупе, резервировании с последующим выкупом земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, можно говорить о том, что при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда отделяются "публичные" земли в качестве инфраструктурного планировочного "каркаса" территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения) от "частных" земель. Первая стадия задает условия и "рамки" осуществления в пределах установленных планировочных элементов последующей стадии регулирования планировочной организации территории - установления границ земельных участков посредством проектов межевания.
Установление параметров планируемого развития элементов планировочной структуры содержательно взаимосвязано с первой позицией, поскольку невозможно рационально выделить элементы планировочной структуры, не определив их параметры, например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения. Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки (п.2 ч.3 ст.42). Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории (ч.9 ст.42), утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры определяют содержание проектов межевания.
Говоря о назначении проектов планировки и документации по планировке в целом, следует обратить внимание на норму ч.15 ст.46 ГрК РФ, согласно которой утвержденная документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения градостроительных регламентов. Таким образом, не только правила землепользования и застройки являются одним из оснований для подготовки документации по планировке территории, но и посредством этой документации можно развивать и дополнять указанные правила, например, в части расширения состава и уточнения значений показателей, определяющих предельные параметры разрешенного строительства в соответствующих территориальных зонах.
2-8. Состав проектов планировки определяется:
1) ГрК РФ - в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки, которыми устанавливается следующее:
- проекты планировки состоят из двух частей - подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию (ч.2 ст.42);
- основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории (ч.3 ст.42);
- материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений (ч.4-6 ст.42);
2) нормативными правовыми актами РФ - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования РФ (ч.7 ст.42);
3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования субъектов РФ, а также на основании документов территориального планирования муниципальных образований (ч.8 ст.42).
9. Проекты планировки территории являются основой, но отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания застроенных территорий в пределах установленных красных линий.
