Історія становлення недержавних пенсійних фондів

Хоча НПФ у сучасному розумінні цього слова — порівняно нове явище на фінансовому ринку світу, а тим більше України, їхня ґенеза триває вже майже двохсотрічний період. Історична ретроспектива створення та розвитку недержавного пенсійного забезпечення дозволяє окреслити організаційні форми здійснення недержавного пенсійного забезпечення і зрозуміти роль НПФ у цьому процесі.

У багатьох країнах континентальної Європи, зокрема у Франції, Німеччині та Італії, переважають солідарні державні системи пенсійного забезпечення, що охоплюють практично всіх працівників і забезпечують більшість їхніх пенсійних доходів. До останнього часу вони діяли успішно, забезпечуючи високі й гарантовані пенсії. Однак демографічні зміни, постійний процес старіння населення загрожують стабільності функціонування таких систем пенсійного забезпечення. Статистика свідчить, що через півстоліття на одну особу віком від 65 років у світі в середньому припадатиме лише чотири особи, які активно працюють. Сьогодні це співвідношення становить 1:9, а ще у 1950 році на одного пенсіонера припадало дванадцять людей так званого „виробничого віку”[1]. Для збереження поточного рівня виплат необхідно постійно збільшувати суму внесків, що призводить до зростання витрат на оплату праці та зменшення конкурентоспроможності підприємств. Західні економісти говорять про необхідність і неминучість реформування солідарних систем пенсійного забезпечення та розвитку НПФ, наголошуючи, що такі зміни матимуть позитивний вплив на ефективність капіталу, загальну продуктивність факторів виробництва й економічне зростання.

Спочатку пенсійні фонди існували у формі пенсійних планів і створювалися юридичними особами-роботодавцями. Перші такі пенсійні плани були засновані у ХІХ столітті найбільшими промисловими підприємствами з метою забезпечення своїх працівників, як правило, менеджерів, пенсійними виплатами на зразок тих, що виплачувала держава особам, які не перебували на державній службі й вийшли на пенсію. Недержавне пенсійне забезпечення здійснювалося з метою забезпечити працівників належним рівнем доходу і після виходу на пенсію. Такі пенсійні плани були не вкладними, тобто фінансувалися виключно роботодавцями і не передбачали жодних виплат працівникам, які змінили роботу до досягнення пенсійного віку. Більше того, достроковий вихід на пенсію потребував згоди роботодавця.

Відсутність наперед визначених прав у разі дострокового виходу на пенсію була і залишається правилом пенсійного забезпечення осіб, які не є державними службовцями, у багатьох країнах світу. Навіть коли НПФ передбачали вкладне фінансування, тобто внески від працівників (що згодом стало звичайною практикою), у багатьох випадках усі права, що випливали зі сплати пенсійних внесків роботодавцем, припинялися, якщо працівник звільнявся до виходу на пенсію або до досягнення вислуги років[2]. У такій ситуації, зрозуміло, працівників не консультували з приводу пенсійного забезпечення, прийняття рішення про недержавне пенсійне забезпечення належало до виключних повноважень адміністрації підприємства, працівникам надавалася обмежена інформація про пенсійне забезпечення, яка у кращому випадку полягала в наданні копії пенсійних правил, якщо такі існували.

Таким чином, пенсійні плани ХІХ століття не були автономними, тобто не передбачали існування ані юридичної особи, ані юридично відокремлених від роботодавців активів. Пенсійні плани передбачали формування активів, що належали юридичним особам – роботодавцям. Учасники не мали ні речових, ні зобов’язальних прав стосовно таких активів, а пенсійні виплати залежали від продовження працівником трудових відносин із роботодавцем.

Перший автономний пенсійний фонд було створено у США компанією General Motors в 1950 році. Відтоді спостерігається бурхливий розвиток інститутів такого типу[3]. Станом на кінець 2007 року активи пенсійних фондів США перевищували 17 трлн. дол. США, а виплачувані ними пенсії становили майже третину щорічних виплат пенсіонерам[4]. Для порівняння, за офіційними даними Держфінпослуг станом на 30 червня 2009 року до Державного реєстру фінансових установ внесено інформацію про 108 НПФ, створених відповідно до Закону України про НПЗ. Сукупна вартість активів НПФ станом на 30 червня 2009 року становила 734 млн. грн.[5].

Першою країною у світі, яка розпочала революційну за своєю новизною пенсійну реформу, стала Чилі. У 80-х роках минулого століття в цій країні вперше у світі НПФ було повністю делеговано виконання державних функцій щодо реалізації програм обов’язкового державного пенсійного забезпечення[6]. Наприкінці ХХ століття пенсійні реформи були проведені в деяких країнах колишнього Радянського Союзу і Східної Європи. Казахстан і Угорщина запровадили нові пенсійні системи на початку 1998 року, а Хорватія і Польща здійснили це на початку 1999 року.

Щодо України, то історія появи прототипів НПФ, а саме професійних галузевих пенсійних систем, сягає кінця ХІХ століття. Станом на 1897 рік у дореволюційній Росії і, зокрема, в Україні успішно діяли більше 200 пенсійних емеритальних і страхових кас. Деякі з них називалися таким чином: Емеритальна каса військово-сухопутного відомства, заснована 25 червня 1859 року одразу після Кримської війни; Пенсійна каса народних вчителів і вчительок, заснована в 1870 році; Ощадно-емеритальна каса службовців у Товаристві пароплавства по Дніпру та його притоках, заснована 12 липня 1895 року; Емеритальна каса інженерів шляхів сполучення, заснована в 1860 році[7]. Участь у пенсійних касах була досить масовою — „Пенсійна каса народних учителів і вчительок” у 1911 році налічувала 100 тис. учасників — 50 відсотків від загальної кількості вчителів Російської імперії. Пенсійні активи становили значну для тих часів суму — 8,5 млн. рублів.

1827 року було видано царський указ про пенсії, який весь час доповнювався новими законодавчими актами. Однак передбачені ним пенсії були досить скромними, і тому уряд започаткував створення емеритальних (від „емеритура” — вислуга років) пенсійних кас різних відомств. Після Кримської війни з’явилися перші каси військово-сухопутного відомства (1859 рік). Державні службовці почали отримати дві пенсії — державну та емеритальну.

Частину внесків до цих кас здійснювали підприємства, частину — самі працівники в розмірі, як правило, фіксованого відсотка від заробітної плати. Наприклад, в Емеритальній касі інженерів шляхів сполучення до 1907 року було встановлено норму відрахування 7 відсотків від розміру окладу службовця, а з 1907 року норма відрахувань була зменшена до 6 відсотків від окладу[8].

Найбільш відомими в Україні були Чернігівська (1888 рік) та Катеринославська (1896 рік) емеритальні каси.

Витрати емеритальних кас на виплати пенсій залежали як від обсягу поточних внесків і накопичених коштів (фондів), так і від ряду інституційних обставин: кількості учасників з достатньою для призначення пенсії вислугою років, розподілу пенсіонерів за посадами, чинами, окладами тощо. За такого підходу кошти каси повинні були знаходитися у повній відповідності з поточними витратами. Уже тоді було зрозуміло, що простий розподільчий принцип не в змозі забезпечити по-справжньому ефективну і сталу діяльність пенсійних кас. Емеритальні каси були не в змозі забезпечити своїм учасникам достатню пенсію. До того ж, вони виявилися фінансово нестійкими. Щоб виплачувати пристойну пенсію та запобігти дефіциту коштів в умовах зростання кількості пенсіонерів, необхідно було або збільшити відрахування з учасників каси, або змусити земства платити за своїх службовців.

Враховуючи неможливість збільшення відрахувань із жалування учасників, а також неспроможність земств покривати дефіцити емеритальних кас, Міністерство внутрішніх справ у 1897 році розробило „Положеніє о пенсионныхъ кассахъ для служащих въ земскихъ и городскихъ учреждениях общественного управленія”, яке було затверджене 1900 року. Усі пенсійні каси були підпорядковані страховому комітету при Міністерстві внутрішніх справ. Таким чином, емеритальні каси перетворювалися на пенсійні каси страхового типу, що діяли за принципом: „Не сплачувати пенсіонерові більше від тієї суми, що обліковується на його пенсійному рахунку”. Одна з перших таких кас була створена в 1900 році у Таврійській губернії. До речі, за таким самим накопичувальним принципом діють сучасні НПФ в Україні.

Емеритальна „Пенсійна каса народних учителів і вчительок”, яка діяла з 1870 року на території Полтавської, Чернігівської, Харківської, Катеринославської, Таврійської губерній, поступово перейшла до страхового типу. Досвід її роботи був узагальнений Д.Є. Любченком. Його книжка з пенсійної справи була видана в Москві 1913 року[9].

Джерелами фінансування згаданої пенсійної каси були: обов’язкові внески (відрахування учасників); внески за рахунок казни (держбюджету); дохід з капіталу та майна каси; добровільні пожертви; випадкові надходження.

Учасникам каси відкривались індивідуальні пенсійні рахунки, на які надходили внески від жалування, від казни, щорічний прибуток від операцій каси (у середньому 3 – 4 відсотків річних). Ці кошти (пенсійні активи) і були фінансовою основою пенсійних виплат, як і у нинішніх НПФ.

Учасники каси поділялися на обов’язкових та добровільних. Обов’язкові сплачували 6 відсотків жалування, а ще 6 відсотків за них сплачувала казна (державний бюджет) чи земство (місцевий бюджет) або приватні особи. Добровільні учасники — в основному викладачі приватних навчальних закладів — повинні були вносити 12 відсотків жалування.

Умовою зарахування у члени каси було заповнення отриманого від інспектора народних училищ або від керуючого касою (аналог сучасного адміністратора НПФ) „особистої картки” та надання необхідних документів (вчительського свідоцтва, метрики тощо). Учаснику присвоювався особистий номер пенсійного рахунку. Один примірник такої картки надсилався з реєстром до управління пенсійної каси, а інший залишався в інспекції, що виконувала функцію пенсійної комісії. У разі призначення учасника на посаду в іншу губернію або школу його картка пересилалася услід, а інспектор повідомляв управління пенсійної каси. Про зміни, наприклад, у сімейному стані учасника останній повідомляв інспектора, а інспектор письмово повідомляв управління пенсійної каси. Вже тоді було запроваджено чітку систему персоніфікованого обліку учасників, і каса функціонувала досить надійно.

Для призначення пенсії учасник подавав заяву („прошеніє”) інспектору народних училищ або безпосередньо до управління пенсійної каси. До заяви він додавав інші необхідні документи (послужний список, метрику тощо). Повна пенсія призначалася за умови 15 років служби і членства в касі. Вчитель із 10 роками служби і членства в касі отримував менші суми. Ті, хто вислужив менше 2 років, не отримували нічого[10].

Відсутність належної поінформованості учителів про процедури вступу до каси, виходу з неї, вилучення внесків, порушення клопотання про призначення пенсії не сприяли посиленню довіри до кас. Справами каси займалися: 1) управління каси (аналог сучасного адміністратора НПФ); 2) комітет каси (аналог ради фонду); 3) Рада Міністерства народної освіти.

Кошти каси з метою отримання інвестиційного прибутку розміщувалися в державні цінні папери (облігації, дохід за якими було гарантовано урядом), закладні папери приватних земельних банків, облігації Московського та Санкт-Петербурзького кредитних товариств, банківські депозити. У 1863 році в Києві розпочала роботу фондова біржа, яка мала б слугувати місцем укладення угод з цінними паперами. Але пенсійні кошти в акції не розміщували.

Фактично всі державні службовці в дореволюційній Україні були членами емеритальних, страхових і пенсійних кас. Усі великі підприємства мали власні емеритальні каси або утворювали об’єднані. Розрахунки страхових тарифів та актуарні розрахунки пенсійних схем базувалися на досить точній земській і галузевій статистиці, а фахівцями розраховувалися не тільки таблиці смертності, але й таблиці інвалідності. Характерним є той факт, що у 1908 році Емеритальною касою інженерів шляхів сполучення були виконані актуарні розрахунки аж до 2062 року. Методику цих розрахунків, що була опублікована в Києві у 1905 році, розробив професор Київського університету А. Граббе. Ця методика використовується сучасними фахівцями-актуаріями практично без змін. Видавали й підручники з пенсійної справи, один із яких — „Элементарная теория страхования жизни и трудоспособности” — був написаний випускником Київського кадетського корпусу С.Є. Савичем у 1900 році на замовлення Міністерства шляхів сполучення[11].

Таким чином, у дореволюційній Україні функціонували три типи пенсійних систем: 1) державна (казна, або державний бюджет); 2) емеритальна (подібна до солідарної системи); 3) накопичувальна (пенсійні каси, подібні до НПФ).

Пенсійні каси проіснували до 1917 року.

У незалежній Україні початок становлення НПФ як інститутів добровільного пенсійного забезпечення було покладено Указом Президента України „Про Основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні” № 291/98 від 13 квітня 1998 року. Цим Указом декларувалося створення НПФ як складової частини третього рівня реформованої системи з метою утворення професійних, галузевих і приватних пенсійних систем за рахунок роботодавців та працівників при посиленні державного захисту і підтримки платників внесків. Особливу увагу було приділено створенню професійних пенсійних систем на базі корпоративних (професійних) НПФ. У цілому, згаданим Указом Президента України визнавалося право НПФ на існування, але не вирішувалася проблема їхнього створення й функціонування в Україні, тому що питання пенсійного забезпечення, його форм і видів згідно з ч.1 ст. 92 Конституції України визначаються виключно законами України.

Згодом Кабінетом Міністрів України було створено робочу групу з підготовки пенсійної реформи, у якій брали участь фахівці компанії PADCO (США). У вересні 2000 року до профільних комітетів парламенту було подано доопрацьований проект Закону України „Про недержавне пенсійне забезпечення” № 1069-У в редакції від 04 вересня 2000 року. Цей проект було визначено Президентом України в лютому 2001 року як позачерговий та невідкладний. З метою розробки погодженої стратегії реформування системи пенсійного забезпечення в Україні Указом Президента України „Про Державну раду з питань пенсійної реформи” № 421/2001 від 11 червня 2001 року було створено Державну раду з питань пенсійної реформи як консультативно-дорадчий орган для розробки органами законодавчої й виконавчої влади узгодженої стратегії реформування пенсійного забезпечення в Україні (ліквідовано згідно з Указом Президента України № 118/207 від 19 лютого 2007 року). Про необхідність створення і розвитку системи недержавного пенсійного забезпеченні на базі НПФ наголошувалося і в позачерговому Посланні Президента України до Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України „Про основні напрями реформування системи пенсійного забезпечення населення України” від 08 жовтня 2001 року.

Продовжуючи питання історії створення НПФ, слід згадати й Закон України „Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг”від 12 липня 2001 року, яким послуги у сфері накопичувального пенсійного забезпечення віднесено до фінансових послуг, а отже такими, що підпадають під дію цього Закону. Законом визначено умови створення та діяльності фінансових установ, порядок ліцензування фінансових установ, форми державного регулювання ринків фінансових послуг. Передбачено також і створення Уповноваженого органу у сфері регулювання ринків фінансових послуг. Положення про такий орган, а саме Держфінпослуг, було затверджено Указом Президента України № 292/2003 від 1 грудня 2002 року.

Щодо, то з огляду на те, що Закон був розроблений тільки для системи недержавного пенсійного забезпечення, що працює за принципом пенсійних депозитних рахунків, які відкриваються в уповноважених банках з метою кредитування житлових програм, НПФ були практично виключені з цього процесу.

До прийняття Закону України „Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг” і Закону України про НПЗ діяльність НПФ в Україні не була в належній мірі регламентована законодавством. НПФ працювали в законодавчому та регулятивному вакуумі. Відповідно до Аналітичної довідки за результатами моніторингу функціонування системи недержавного пенсійного забезпечення в Україні, затвердженої розпорядженням Держфінпослуг № 2561 від 15 жовтня 2004 року, в результаті проведених цією Комісією перевірок було виявлено, що на момент прийняття Закону України про НПЗ більше 40 установ містили у своїх назвах словосполучення „недержавний пенсійний фонд”. Із них 22 безпосередньо займалися недержавним пенсійним забезпеченням, а з решти: 12 фондів не були знайдені, 9 — не здійснювали фінансово-господарської діяльності, 4 — здійснювали діяльність, не пов’язану з недержавним пенсійним забезпеченням. Ці НПФ було створено у формі господарських товариств на підставі Цивільного кодексу УРСР від 18 липня 1963 року, Закону України „Про господарські товариства” від 19 вересня 1999 року.

1 січня 2004 року в Україні набули чинності Закони України „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” від 09 липня 2003 року і „Про недержавне пенсійне забезпечення” від 09 липня 2003 року. Нормами першого із зазначених Законів передбачено створення в Україні трирівневої системи пенсійного забезпечення. Відповідно до ст. 2 цього Закону перший рівень — це солідарна система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, у якій пенсії виплачуються за рахунок коштів Пенсійного фонду України; другий рівень — накопичувальна система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, що базується на засадах накопичення коштів застрахованих осіб у Накопичувальному фонді; третій рівень — система недержавного пенсійного забезпечення, що базується на засадах добровільної участі громадян, роботодавців та їх об’єднань у формуванні пенсійних накопичень з метою отримання громадянами пенсійних виплат на умовах та в порядку, передбачених законодавством про недержавне пенсійне забезпечення. Перший та другий рівні системи пенсійного забезпечення в Україні становлять систему загальнообов’язкового державного пенсійного страхування. Водночас, другий та третій рівні входять до системи накопичувального пенсійного забезпечення. Законом України „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” передбачено право громадян України бути учасниками та отримувати пенсійні виплати одночасно з різних рівнів системи пенсійного забезпечення в Україні.

Закон України про НПЗ покликаний забезпечити функціонування третього рівня нової пенсійної системи. Основна частина Закону присвячена регулюванню створення та діяльності НПФ, адміністратора, особи, що здійснює управління активами, зберігача; порядку формування та використання пенсійних активів, структури активів і напрямів їх використання; здійснення пенсійних виплат. Як зазначається у вже згадуваній нами Аналітичній довідці за результатами моніторингу функціонування системи недержавного пенсійного забезпечення в Україні, одним із головних питань діяльності системи недержавного пенсійного забезпечення є гарантування безпеки пенсійної системи, запровадження методів запобігання розтрачанню та крадіжкам пенсійних коштів, а також вирішення питання захищеності пенсійних коштів від інфляції, враховуючи значний термін циклу накопичення. З цією метою для гарантування безпеки пенсійної системи в Україні була законодавчо побудована така пенсійна система, у якій права на пенсійні кошти, внесені вкладниками, не переходять ні до засновників, ні до членів ради фонду, ні до осіб, які надають послуги фонду, а залишаються за учасниками.

Функції залучення коштів та адміністрування, здійснення управління активами й укладання правочинів щодо їх інвестування, зберігання активів фонду і фактичне здійснення перерахування коштів у відповідності до укладених договорів розмежовані між окремими юридичними особами, що надають відповідні послуги фонду.

Особи, що надають послуги фонду, у процесі діяльності зобов’язані здійснювати взаємний контроль за дотриманням вимог законодавства і в разі виявлення порушень зупиняти проведення певної операції, повідомляти Держфінпослуг про виявлений факт порушення та здійснювати дії з усунення такого порушення.