Городское самоуправление

Рождение городского самоуправления исторически было связано с сословным и политическим обособлением горожан от других классов феодального общества и с превращением городов в особые общественные организмы, а не только в простые административные центры. Закономерно, что наиболее развитые формы городское самоуправление получило в тех странах, где наибольшее развитие получил сам городской уклад жизни – в Германии, Франции, Испании. В Италии расцвет городов был настолько значимым, что самоуправление большинства из них превратилось в автономию и даже особые города-государства (см. § 30).

Внутреннее городское управление в странах Западной Европы, связанных с государственными традициями Римской империи, в начале средних веков традиционно воспроизводило основные институты античного Рима. В городах существовали совещательные советы (из местной аристократии, привилегированных граждан, городского патрициата) и избираемые, иногда пожизненно, консулы, которые обладали исполнительной властью. В древних городах Италии советы нередко носили название Сената. С укреплением к Х – XI вв. феодальной государственности города в подавляющем большинстве подпадали под прямую власть сеньоров: епископов, герцогов, королей. Представительные органы и учреждения практически исчезли, а консулы (или другие должностные лица) превратились в официалов сеньора, хотя назначались главным образом из горожан. Воля сеньора определяла наличие (или отсутствие) особых прав, привилегий горожан, а главное – их подсудность.

На волне расцвета городской жизни в XI – XIII вв. по всей Европе, когда города становятся центрами торговой и экономической жизни своих стран, горожане начали борьбу с феодальными сеньорами за свои права и самостоятельность. В результате сеньоры, чаще всего епископы и короли, предоставляли городам отдельные вольности и привилегии, закрепленные в особых хартиях (первые появились в начале XI в.). Более упорная борьба, иногда вооруженная, привела к тому, что многие города стали признаваться коммунами – самостоятельными общинами с особыми правами своих жителей и своей административной и судебной организацией. Города-коммуны освобождались от повинностей в пользу бывших сеньоров. Взамен этого они обязывались выплачивать ежегодную ренту-налог и предоставлять военную помощь. Город становился как бы коллективным вассалом. Нередко города сами стали выступать в роли феодала по отношению к окрестному крестьянству: приобретать земельные владения, обязывать деревенское население повинностями.

Необходимость самостоятельно решать внутренние военные, административные и финансовые дела приводила коммуны к образованию учреждений самоуправления. Первоначально установилась выборность традиционных должностных лиц – консулов. Их было от 5 до 24 в разных городах, и выбиралиих по разной системе сроком на год. Они командовали местной милицией-ополчением, контролировали рынки, правила ремесла и торговли, вершили суд. Иногда стал образовываться специальный городской суд. С усилением влияния внутри городов торгово-ремесленного населения и падением положения городского патрициата, собственнической аристократии в городах возросло значение народных собраний: городских, поквартальных, профессиональных; появились и представительства – городские советы.

В Германии представительные советы выросли из городских судов, которые ранее составляли совет общины при сеньоре, участвовавший по феодальным правилам в господском суде. В конце XII – начале XIII в. такие советы появились в Базеле, Страсбурге, Утрехте, Любеке. К XIII в. городской совет стал основным органом управления, взяв на себя выполнение всех прежних сеньориальных функций. Члены совета стали зваться городскими советниками (впервые такой чин зафиксирован в Любеке). В одних городах советники назначались пожизненно, в других избирались на год (процедура избрания известна с XIII в.) особой коллегией выборщиков от профессиональных или территориальных объединений. Такой городской совет стал исторически первым органом городского самоуправления в новых условиях.

Позднее в городах появилась должность бургомистра (во Франции и Англии – мэры); Иногда он был как бы председателем городского совета. Иногда рядом с ним был особый председатель, а мэр-бургомистр играл роль старшего городского администратора. В малых городах (с населением до 1 – 2 тыс. граждан) существовали только советы.

С XV в. в городах Германии из городского совета стала выделяться особая управа (впервые во Франкфурте-на-Майне). Управа занялась определением своих должностных лиц: по контролю за рынками, мерами и весами, городским арсеналом, промыслами и т. д. Должности эти были почетными и неоплачиваемыми, но нередкоих исполняющим предоставлялись льготы по налогам или другие привилегии. Должности были обременительными, тем более что уже с XIII в. сложился принцип обязательности общественного назначения («Никто из избранных коммуной лиц не вправе отказываться от избрания», – гласила одна из хартий). Это стимулировало закрепление должностей за городским патрициатом.

Полномочия советов и управ стали расширяться. В XIII в. в Германии императорскими конституциями и постановлениями райхстага они получили судебную власть в отношении города, а затем и городской округи. С XIV в. получили распространение собственные налоги на городские нужды. Одним из самых первых был налог на евреев за разрешение проживатьим в городах (в Испании, в Германии). Городские советы стали заводить собственные печати, крупнейшие города – чеканить свою монету, устанавливать свой герб, утверждавшиеся императором.

Организация и полномочия городского управления фиксировались целостными правовыми актами. Иногда, например в Кельне, такие акты принимали вид внутригородской конституции (Союзная запись 1396 г.). Так стало формироваться целостное городское право (см. § 39). В XII – XIII вв. город в Германии стал особым субъектом права – по отношению к другим имперским или земским властям.

Развитие городского строя и его судебной и административной организации приводило к тому, что городское самоуправление перерастало свои первоначальные рамки. Крупнейшие города становились в полном смысле автономными: Любек, Гамбург, Кельн, Франкфурт. Города, для укрепления своей обособленности от курфюрстов и даже императора, образовывали особые политические союзы.Самыми известными и длительными в Германии были Ганзейский союз во главе с Любеком (с XIII в.), причем органы управления и суда Любека стали как бы правительством для всего союза. Рейнский союз (с 1254 г.), объединивший свыше 100 городов. Швабский союз (с 1376 г.), в составе более 40 городов.