Практическая реализация бюджетных отношений осуществляется с помощью бюджетного механизма. Бюджетный механизм представляет собой совокупность методов аккумуляции средств в бюджете, методов и форм выделения средств из бюджета и межбюджетных отношений.
Таким образом, можно выделить три звена бюджетного механизма:
1. Методы аккумуляции средств в бюджете.
2. Методы и формы выделения средств из бюджета.
3. Методы и формы межбюджетных отношений.
Выделяют два метода аккумуляции средств в бюджет: налоговый и неналоговый. Налоговым методом в бюджете аккумулируются непосредственно налоги, а также налоговые платежи, к которым относятся государственная пошлина, платежи за пользование природными ресурсами, лицензионные и другие сборы и т.п. Посредством неналогового метода в бюджет поступают: доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, доходы от реализации государственных запасов, доходы от внешнеэкономической деятельности, штрафы, пени, имеющие неналоговый характер и др.
Выделение средств из бюджета также осуществляется различными методами. Традиционно главным методом выделения средств из бюджета является бюджетное финансирование. Под бюджетным финансированием понимается выделение бюджетных ассигнований на принципах безвозвратности, бессрочности и бесплатности (безвозмездности). Этот метод являлся единственным в условиях командно-административной экономики. При переходе страны к рыночным отношениям государство стало использовать ещё один метод предоставления бюджетных средств: бюджетное кредитование. Под бюджетным кредитованием понимается выделение средств из бюджета на принципах кредитования, то есть возвратности, срочности, платности. В Законах о федеральном бюджете на каждый год устанавливаются определённые правила бюджетного кредитования, где оговариваются целевые направления бюджетных кредитов, ограничения по ставкам, объекты кредитования и др. В бюджетном Кодексе Российской Федерации оговаривались понятия «бюджетный кредит» и «бюджетная ссуда». Под бюджетным кредитом понимается форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возмездной и возвратной основах.
Бюджетная ссуда – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.В настоящее время используется только бюджетный кредит
Такой подход к определению основных понятий бюджетного законодательства представляется нам не совсем правильным. В настоящее время в кредитной и финансовой литературе не определены понятия «кредит» и «ссуда». Некоторые авторы считают, что под ссудой следует понимать беспроцентный (бесплатный) кредит, другие рассматривают ссуду как денежные средства, переданные на принципах возвратности и срочности, не считая ссуду экономической категорией, третьи считают, что ссуда и кредит – синонимы. В Гражданском Кодексе разделены понятия «договор кредита», «договор ссуды» и «договор займа». Дискуссионные вопросы определения таких понятий как кредит, ссуда, заём представляют большой интерес для исследователей, аспирантов и студентов, но в законодательных и тем более кодифицированных документах они должны быть определены чётко и не вызывать разночтений. На наш взгляд, при определении бюджетного кредита необходимо оговаривать не только возвратность и платность, но и такой важный принцип кредитования, как срочность. В определении бюджетной ссуды не следует ограничивать её срок пределами финансового года, так как в этом случае получается, что ссуду можно получить лишь в первой половине года до июля месяца, так как срок её предоставления ограничен шестью месяцами. В настоящее время в условиях перехода к финансированию по результатам принято решение использовать только бюджетные кредиты, а бюджетные ссуды отменить.
В начале 90-х годов в литературе рассматривался также такой метод предоставления бюджетных средств, как передача средств в управление. В этом случае рассматривалось выделение бюджетных средств не юридическим или физическим лицам, а органам власти и управления на принципах возвратности и срочности, как платно, так и безвозмездно. Именно этот метод послужил прообразом бюджетной ссуды. Недостатком является субъективность в определении принципов предоставления средств (платно или безвозмездно) заёмщикам, получающим бюджетные средства.
В третьем звене бюджетного механизма рассматриваются методы распределения средств между бюджетами и формы межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения представляют собой часть финансовых отношений, возникающих между центральными органами власти РФ, органами власти субъектов РФ и муниципальными органами власти, по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий и перераспределения бюджетных средств.
При переходе страны к рыночным отношениям возникли совершенно новые формы межбюджетных отношений, совершенствовались старые. В условиях командно-административной экономики главными формами межбюджетных отношений являлись дотации, а единственным методом распределения доходов между бюджетами - выделение закреплённых и регулирующих доходов. К закреплённым доходам республиканских бюджетов относились доходы от предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, а также государственные налоги, передаваемые в бюджеты республик полностью или по нормативам, установленным на длительный срок (не менее пяти лет). Регулирующими доходами являлись средства, передаваемые из вышестоящих нижестоящим бюджетам сверх закреплённых доходов в виде отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов и других доходов для полного покрытия всех расходов, предусмотренных в бюджетах административно-территориальных единиц.
В новых условиях появляются новые формы межбюджетных отношений. Коренным образом изменились принципы распределения средств между бюджетами в связи с возникновением в 1994 году такой формы межбюджетных отношений, как трансферты. Трансферты представляют собой возвратные платежи из федерального бюджета бюджетам субъектов федерации, выделяемые из специально создаваемого для этих целей Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Главным критерием отнесения региона к группе регионов, нуждающихся или не нуждающихся в поддержке, являлся бюджетный доход на душу населения.
Введение трансфертов явилось весьма значимым шагом в реформе межбюджетных отношений, так как они являлись достаточно объективной формой распределения бюджетных средств по сравнению с дотациями. Однако трансфертное распределение также было не лишено недостатков. Такой критерий распределения бюджетных средств из ФФПР как уровень бюджетных доходов на душу населения не обеспечивал сопоставимости бюджетных расходов субъектов федерации, так как цены на товары и услуги в регионах значительно различаются. Кроме того, органы власти субъектов федерации были заинтересованы в уменьшении бюджетных доходов, так как чем меньше доходы, тем больше трансферты. Кроме того, при фактическом выделении трансфертов осуществлялись значительные корректировки и пересчёт их сумм. Так, по данным Счётной Палаты в 1996-1999 годах отдельные регионы получали из ФФПР менее 25 % полагающихся им по закону сумм, другие – более 120 %.[143] Эффективность системы перераспределения бюджетных средств снижалась еще и потому, что трансферты получала большая часть регионов.
Для устранения этих и других недостатков правительством были разработаны специальная программа реформирования межбюджетных отношений и программа развития бюджетного федерализма. В соответствии с этими программами бюджетные доходы на душу населения должны корректироваться на индекс бюджетных расходов, а с целью объективного определения бюджетных доходов необходимо оценивать налоговый потенциал региона. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года были установлены общие схемы разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников, а также расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, отражены формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
Несколько видоизменились закрепленные и регулирующие доходы. В бюджетном кодексе было дано понятие «собственные доходы» взамен «закрепленных». Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюджетов относились:
· налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;
· неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;
· доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.
Регулирующие доходы бюджетов – федеральные налоги и иные платежи, по которым устанавливались нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Нормативы отчислений определялись законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня. В настоящее время в Бюджетном кодексе закреплены принципы распределения средств между бюджетами на постоянной основе. В сегодняшней редакции Бюджетного Кодекса РФ к собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.[144]
К новым формам межбюджетных отношений, введённых в конце 1990-х годов, относились субвенция и субсидия. Сохранилась также такая форма выделения финансовой помощи из бюджетов другого уровня как дотация. В соответствии с Бюджетным кодексом того времени субвенция – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
В настоящее время в Бюджетном Кодексе РФ (статья 6) выделены только понятия межбюджетных трансфертов и дотаций. В соответствии с Кодексом межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.[145]
Звенья и элементы бюджетного механизма представлены на рис. 14.
U eZqlRFMegIk4SSG4KMkJholhaysdKoQePEhZtU0nzNOLHU5x2HGY8KiAtHLMTYBihxZCVobvgIw4 qbiIKonGtIgko8kRrMfkrvLgXeWV7PDtdouCdBvD7m5s4qPbYrSezceXo+2o+TVu36+HU7marRaT afHL/wsAAAD//wMAUEsDBBQABgAIAAAAIQCcStdK3gAAAAUBAAAPAAAAZHJzL2Rvd25yZXYueG1s TI9BS8NAEIXvgv9hGcGLtJsUWtKYTRFBpCKINcXrJjsmqdnZkN2267939KKXgcd7vPdNsYl2ECec fO9IQTpPQCA1zvTUKqjeHmYZCB80GT04QgVf6GFTXl4UOjfuTK942oVWcAn5XCvoQhhzKX3TodV+ 7kYk9j7cZHVgObXSTPrM5XaQiyRZSat74oVOj3jfYfO5O1oFy+3j4iVu6yZ1N++x2ldPh8PzSqnr q3h3CyJgDH9h+MFndCiZqXZHMl4MCviR8HvZW6fZEkStIMvSNciykP/py28AAAD//wMAUEsBAi0A FAAGAAgAAAAhALaDOJL+AAAA4QEAABMAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAFtDb250ZW50X1R5cGVzXS54 bWxQSwECLQAUAAYACAAAACEAOP0h/9YAAACUAQAACwAAAAAAAAAAAAAAAAAvAQAAX3JlbHMvLnJl bHNQSwECLQAUAAYACAAAACEAlTwrXBYbAABywAEADgAAAAAAAAAAAAAAAAAuAgAAZHJzL2Uyb0Rv Yy54bWxQSwECLQAUAAYACAAAACEAnErXSt4AAAAFAQAADwAAAAAAAAAAAAAAAABwHQAAZHJzL2Rv d25yZXYueG1sUEsFBgAAAAAEAAQA8wAAAHseAAAAAA== ">
| (Штрафы и пени по налогам
|
| 1. Доходы от использования
|
| муниципального имущества;
|
| 3. Доходы от приватизации
|
| муниципального имущества;
|
| Субсидии
Межбюджетные трансферты
;
|
| в настоящее время не используются
|
| - Межбюджетные трансферты
|
Рис. 14. Звенья и элементы бюджетного механизма
В федеральном бюджете создаются специальные фонды для оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации. К ним относятся: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов. Создание этих фондов преследовало различные цели. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации был создан с целью выравнивания бюджетной обеспеченности жителей субъектов Российской федерации по текущим расходам. Целью создания Фонда компенсаций явилось финансирование выполнения федеральных законов в основном в социальной сфере. Из фонда софинансирования социальных расходов осуществлялось стимулирование приоритетных расходов регионов и финансовая поддержка реформ в социальной сфере. Цель формирования фонда регионального развития – поддержка развития региональной инфраструктуры. Фонд реформирования региональных финансов был создан с целью поддержки и стимулирования разработки и осуществления бюджетных реформ.
Вопросы для самоконтроля
1. Рассмотрите бюджет как экономическую (финансовую) категорию.
2. В чём необходимость существования бюджета?
3. Рассмотрите взгляды на бюджет русских учёных в 20-х гг. прошлого века.
4. Рассмотрите взгляды на бюджет экономистов в середине прошлого века.
5. Рассмотрите современные взгляды на сущность бюджета.
6. Раскройте дискуссионные вопросы функций бюджета.
7. Сравните бюджет и финансы, найдите сходства и отличия.
8. Аргументируйте Ваши взгляды на сущность и функции бюджета.
9. Охарактеризуйте роль бюджета в социально-экономическом развитии страны.
10. Дайте определение бюджетного механизма.
11. Раскройте связь финансового и бюджетного механизмов.
12. Охарактеризуйте виды налоговых и неналоговых доходов бюджетов.
13. Рассмотрите формы и методы выделения средств из бюджета.
14. Рассмотрите формы и методы межбюджетных отношений.
15. Охарактеризуйте фонды финансовой поддержки регионов.
