Финансовая система и её структура. Принципы налогообложения, ресурсная концепция. Государственный бюджет. Внутренний и внешний государственный долг. Фискальная политика

 

Финансовая система – это система всех финансовых отношений в стране в их совокупности. А финансовые отношения, в свою очередь, - это отношения, связанные с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов или фондов денежных средств. Между кем же устанавливаются эти финансовые отношения? Во-первых, между государством с одной стороны и предприятиями, фирмами - с другой. Во-вторых, между самими отдельными предприятиями, фирмами. В-третьих, между отдельными государствами.

Существует и другое определение финансовой системы и её структуры – как системы финансовых учреждений государства (например, в настоящее время в РФ это Министерство финансов РФ, департаменты финансов в администрациях субъектов федерации, контрольно-ревизионные управления Минфина РФ по регионам, финансовые службы предприятий).

Финансовая система включает в себя следующие звенья: государственный и местные бюджеты, внебюджетные фонды, финансы отдельных фирм. Ведущее из этих звеньев – государственный бюджет. Почему? Потому что именно с его помощью государство распределяет и перераспределяет валовой внутренний продукт и национальный доход между территориями и отраслями.

Финансовая система РФ, как и в США, ФРГ, Канаде построена на принципе фискального федерализма. Что это значит? Это значит (в отличие, например, от принципа демократического централизма, который характеризовал финансовую систему СССР), что разделены функции между различными уровнями: местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в федеральный государственный бюджет. Следовательно, федеральное правительство независимо в расходах, касающихся нации в целом: на оборону, космос, внешние связи. А местные власти независимы в финансировании школ, больниц, коммунальных служб на своей территории.

В федеральных государствах: США, ФРГ, Канаде – на долю местных финансов приходится до 50% всех ресурсов общегосударственной финансовой системы. К сожалению, этот мировой опыт плохо используется властью в РФ, что обостряет межбюджетные отношения. Уже с начала 1990-х годов призыв тогдашнего президента Б.Н. Ельцина к национальным республикам: «Берите себе столько суверенитету, сколько проглотите!» - привёл к тому, что Чечня, например, совсем перестала отчислять в федеральный бюджет из собранного в качестве налогов на её территории, Якутия стала перечислять лишь 1%, Татарстан и Башкортостан – по 2%. А Ярославская область в это время, кстати, перечисляла 80% в силу своей бессуверенитетности. Лишь к концу 1990-х годов под давлением оппозиции и руководителей русских регионов в российское законодательство был включён принцип: 50: 50. Но фактически он не реализуется по вине федеральных властей. Так, наша Ярославская область в 2000-2008 годах две трети налоговых сборов со своей территории перечисляла в федеральный бюджет. Разумеется, оставшейся трети явно недостаточно для финансирования социальных нужд своего региона.

Основной источник образования доходов государственного бюджета при фискальном федерализме – налоги с населения. А основные расходы государственного бюджета – на финансирование общенациональных мероприятий – социальные программы, оборона, проценты по государственному долгу.

Использование финансовой системы как регулятора национальной экономики называется финансовой политикой. В последние десятилетия в развитых странах наблюдалась тенденция повышения роли государства в регулировании национальной экономики через финансовую систему. Это было связано с ростом расходов на социальные программы и на оборону. Следовательно, росла доля национального дохода, распределяемого государством.

Важнейшее направление финансовой политики государства – сбор налогов. Он выполняет две основные функции: 1)фискальную и 2) стимулирующую. В некоторых учебниках Вы можете встретить выделение не двух, а большего числа функций налоговой политики. Но отличие здесь непринципиально: просто речь идёт о крупности или мелкости деления на составные части одного и того же объекта деления. А вот выделение фискальной и стимулирующей функций имеет как раз принципиальное значение, поскольку позволяет вскрыть самое уязвимое место современной российской налоговой политики, а значит, и направление её оптимизации.

Фискальная функция сбора налогов заключается в формировании денежных фондов, необходимых государству при осуществлении его экономической политики. А стимулирующая направлена на стимулирование той или иной формы хозяйственной деятельности.

Увеличение ставки налога ведёт к увеличению доходов бюджета. Но увеличивать налоговое бремя можно лишь до определённых пределов. Почему? Потому что потом начинает снижаться база налогообложения (например, известный с начала 1990-х годов почти поголовный уход российских предпринимателей от уплаты налогов в «тень» из-за совершенно запредельных налоговых ставок). Это явление называют эффектом Лаффера. Дело в том, что в соот­ветствии с теорией экономики предложения (А. Лаффер, М. Фелдстайн, Дж. Гилдер, М. Эванс – 1970–1980-е гг.) снижение налогового гнета приводит к бурному росту предпринимательской и инвестиционной деятельности. В рамках данной теории американский экономист А. Лаффер и установил математическую зависимость дохода бюджета от уровня налоговых ставок. Графически, так называемый, «эффект Лаффера» отображается кривой, которая показывает зависимость проступаемых в бюджет сумм налогов от ставок подоходного налога. На кривой Лаффера отмечают следующие критические точки: ставка налога равна нулю – поступлений в бюджет нет; ставка налога равна 100 % – поступлений в бюджет нет (в легальной экономике никто не работает, все уходят в «теневую экономику»).

При всех остальных значениях налоговых ставок налогоплательщики будут платить налоги, а государство – их получать. Оптимальным уровнем ставки налога считается точка, которой соответствует максимальная сумма налоговых поступлений в бюджет. Дальнейшее увеличение налогового бремени, как мы уже отмечали, заставит многих предпринимателей уйти с рынка из-за банкротств или уклоняться от налогов, что сократит налоговые поступления в казну.

В оптимизации системы налогообложения важную роль сыграли следующие четыре принципа Адама Смита:

1) граждане должны содержать правительство соответственно доходу, которым они пользуются под покровительством этого правительства;

2) должны быть чётко определены срок уплаты, способ платежа, сумма платежа;

3) каждый налог должен взиматься тогда и тем способом, когда и как плательщику удобнее всего;

4) налог должен брать из кармана народа как можно меньше сверх того, что он приносит государственной казне. То есть нельзя держать такую армию сборщиков, которая сама поглотит больше, чем донесёт до казны.

Вчитайтесь в перечисленные принципы Смита. Вам не показалось, что они слишком просты, может быть, даже примитивны, что они само собой разумеющиеся по своему содержанию, что это такая азбука, которую и без всякой науки «кожей» чувствует любой обычный человек, не обременённый изучением макроэкономической теории в университете? Не спешите с выводами: сплошь и рядом житейские примеры подтверждают невесёлую картину того, насколько на практике игнорируются эти простые и естественные принципы Смита, а значит, надо снова и снова осмысливать их, «прикладывая» к новым и новым проявления процесса сбора налогов.

Мне, например, вспоминается, как, кажется, в 1997 году я прочитал в ярославской областной газете «Золотое кольцо» заметку, где её автор, журналист и писатель Г. Кемоклидзе, рассказал о случившейся с ним истории общения с налоговой инспекцией, а мне эта история представилась совершенно идентичной случившейся со мной самим, но пятью годами ранее, когда и налоговые-то инспекции только что открылись и работали первые месяцы. Получаю я тогда письмо-приглашение из Кировской районной инспекции, прихожу и узнаю, что по гонорару за мою статью в газете «Северный край» в предыдущем году то ли мне недодали 47 копеек, то ли с меня эта сумма приходится. Не запомнил, в какую именно сторону «перекос» ввиду ничтожности объёма операции, о которой шла речь, но сама цифра почему-то осталась в памяти, видимо, как раз из-за экзотичности этой ничтожности. «Полюбовавшись», как этой операцией со мной на полном серьёзе занимается трое сотрудниц (одна нажимала кнопки счётной машинки, чтобы проверить, действительно ли 47, а не 46 и не 48 копеек; вторая заносила результаты расчётов в базу данных, а третья, видимо, полуначальница, поставила подпись на получившемся документе, заверяя успешное завершение важной операции). И все трое обиделись, когда я заметил, что за это время, например, из РФ без обложения налогами ушли в Эстонию несколько железнодорожных составов с цветным металлом – новыми импортными станками, которые оформлялись как металлолом. «Мы ведь должны каждую копейку учитывать!» - отпарировали мне обиженные сотрудницы. «Да против этого-то никто не спорит, но жаль что 47 копеек заслонили триллионы рублей, из-за которых, например, Эстония, у которой собственных цветных металлов вовсе отродясь не было, вдруг вышла на четвёртое место в мире по их экспорту благодаря нашему ротозейству, в том числе и со стороны налоговых органов», - пришлось объяснить тогда этим женщинам. И вот снова подобная история в газете – значит, за пять лет не только ничего не сделано в соответствии с принципами Смита, а, скорее, наоборот.

Но даже когда чиновники демонстрируют рвение в реализации указанных принципов, не всегда приходится спешить радоваться. Так, во второй половине 1990-х годов наш университет выиграл объявленный областной администрацией конкурс между вузами региона на предмет выяснения, кому доверить переподготовку, повышение квалификации и предоставление второго высшего образования – экономического – тем действующим чиновникам, которые курируют вопросы экономической политики, но соответствующего профиля образования не получили ранее. Нам, преподавателям за работу с ними платили намного больше, чем за такой же объём её с обычными студентами. Казалось бы, ну что тебе ещё нужно, преподаватель, по нынешним рыночным критериям? Но вот я узнаю, что группа, где я веду занятия, состоит из сотрудниц налоговых инспекций и что 90% из них – это бывшие учительницы различных неэкономических предметов (почему-то чаще всего биологии – помните со школьных времён про инфузорию-туфельку?). Мои слушательницы заметили мою недостаточную радость по этому поводу и обратились с соответствующими вопросами. Пришлось объяснить, что в первой половине 1990-х годов я преподавал по совместительству в Ярославском филиале Всероссийского заочного финансово-экономического института, где у меня учились молодые мужчины, одновременно работавшие в тех же самых налоговых инспекциях. Учились, заметьте, за счёт государства. А платили зарплату тогда налоговым инспекторам, вдесятеро превосходившую учительскую.

Но вот наша власть вспомнила о принципах Смита и урезала налоговикам эту зарплату в три с лишним раза. И сразу же эти парни перекочевали в коммерческие фирмы советниками-консультантами по минимизации налогообложения. А вот теперь государство снова оплачивает учёбу теперь уже этих женщин, чтобы они успешно «воевали» с теми парнями, которые, при прочих равных условиях, выглядят, несомненно, куда выигрышнее и по знаниям, и по практическому опыту. А я как преподаватель должен научить почти невозможному этих женщин – «победить тех парней. И кто же создал эту почти невозможность? Так что не так уж и просто с реализацией таких простых и, вроде, бесспорных принципов налогообложения, сформулированных Адамом Смитом.

На основе принципов Смита ещё в 19-20 веках сложились следующие две концепции обложения налогами. Первая из них определяет, что физические и юридические лица должны уплачивать налоги пропорционально тем выгодам, которые они получили от государства. Например, транспортный налог с автовладельцев за использование дорог. А вторая концепция настаивает на том, что налог должен зависеть от размера получаемого дохода.

Нетрудно видеть, что обе названные концепции нельзя признать идеальными. Так, по первой концепции трудно определить личную выгоду налогоплательщика, например, от расходов государства на оборону. Кроме того, по этой же концепции получается, что для финансирования пособий малоимущим следует облагать налогом именно малоимущих. А по второй концепции трудно определить границы оптимальности, чтобы не нарушить стимулы к бизнесу и труду.

На практике правительства стран смешанной системы до кризиса, развернувшегося с 2008 года, опирались на обе концепции, но строили политику налогообложения в зависимости от взглядов правящей партии и потребностей государства в доходах. При этом важно отметить, что за три-четыре докризисных десятилетия в развитых странах была осуществлена радикальная реформа налогообложения. Чем же она характеризовалась? Во-первых, была резко снижена прогрессивность подоходного обложения. Например, в США федеральный подоходный налог с 14-разрядной шкалой ставок от 11 до 50% заменён новым подоходным налогом с двумя ставками: 15 и 25%. Причём 80% плательщиков получили ставку 15%. Во-вторых, были сокращены ставки налога на прибыль корпораций: в США с 46 до 34%, Англии с 50 до 35%, Японии с 52 до 42%.

На фоне указанных изменений налоговая система РФ в значительной степени противоречит научно-экономическим рекомендациям и мировому опыту, а значит, нуждается в совершенствовании. Практически не выполняется её стимулирующая функция, практика налогообложения плохо заинтересовывает предпринимателей в эффективном бизнесе, а работников в эффективном труде. Как известно, в 1990-х годах в РФ были допущены запредельные налоговыё ставки. На выездном заседании правительства нашей области, состоявшегося в Переславле-Залесском, выступил генеральный директор градообразующего там предприятия – АО «Славич» И.Ф. Анюховский, который, например, обратил внимание на невероятную ситуацию: с каждого рубля прибыли он обязан был уплачивать 1 рубль 64 копейки налога! А поскольку в это время в среднем по стране официальный налог с прибыли достигал 90%, то ситуация Анюховского была не такой уж и исключительной. Подобная картина с налогом на прибыль выступила одной из причин экономической катастрофы, массового ухода бизнеса в «тень», недоверия к государству. Правда, президентом В.В. Путиным в 2000-е годы налоговые ставки были заметно снижены, однако в то же время была ликвидирована прогрессивность подоходного налогообложения, на что не пошло правительство ни одной из развитых стран.

К этому надо добавить, что с 2002 года введением частной собственности на землю российская власть перечеркнула возможность реализации ресурсной концепции налогообложения, к которой в докризисный период последовательно шли все развитые страны. По этой концепции следует брать налоги не с прибыли, не с дохода, а с имущества, с земли, с используемых природных ресурсов. То есть здесь не предусматривается ничего антистимулирующего, в отличие от сегодняшней российской практики налогообложения. Но тогда и земля должна быть юридически государственной, чтобы именно государству платить налог, а не феодалу-землевладельцу, как сейчас.

Ситуация с нарушением научных принципов налогообложения в практике финансовой политики РФ особенно обострилась во время кризиса. Так, состоявшаяся с 2010 года замена единого социального налога (ЕСН) страховыми взносами во внебюджетные фонды вызвала панику в рядах бизнеса, прежде всего малого и среднего. Эксперты прямо называют главные риски этой реформы: уход с рынка многих нынешних субъектов и распространение «теневых» форм оплаты труда. И для таких выводов, к сожалению, есть все основания. На первый взгляд, суть этой реформы и простая, и благая. Если с 2001 по 2009 год хозяйствующие субъекты платили 26 процентов от фонда заработной платы в качестве ЕСН, то с 1 января 2010 года они теперь должны отчислять 20 процентов в Пенсионный фонд, 2, 9 процента – в Фонд социального страхования и 3, 1 процента – в Фонд обязательного медицинского страхования. То есть в итоге те же 26 процентов. При этом установлена предельная величина зарплат, при превышении которой взносы не взимаются: например, на 2010 год эта базовая сумма составила 415 тысяч рублей в год. Но уже с 1 января 2011 года предпринимателям предусмотрено потуже затянуть пояса: страховые взносы совокупно возрастают до 34 процентов. Из них в ПФР – 26 процентов, в ФОМС – 5, 1 процента, а тарифные ставки отчислений в Фонд социального страхования остаются на уровне 3, 1 процента.

Конечно, цель декларируется благая – уменьшить катастрофически растущий дефицит Пенсионного фонда. По оценке Министерства финансов РФ, эта дополнительная нагрузка на бизнес составит порядка 1 триллиона рублей в целом по стране. Причём никакими обещаниями о снижениях других налогов возместить такие потери не удастся. Тем более, что обещания имеют высокую вероятность остаться таковыми до окончания кризиса. Президент Торгово-промышленной палаты Ярославской области В.А. Лавров резонно, на мой взгляд, считает, что это, по сути, приговор для многих предприятиё малого и среднего бизнеса. Он сослался при этом на данные Российского центра поддержки малого и среднего бизнеса: «Нагрузка на фонд оплаты труда для фирм, работающих по упрощённой системе налогообложения (УСН) и единого налога на вменённый доход (ЕНВД), вырастет в 2, 4 раза. А для других компаний – на 8 процентов. По моим подсчётам, ТПП ЯО придётся платить больше, чем сейчас, на 200 тысяч рублей в месяц. И сразу возникнет неизбежность сокращения персонала» (Городские новости. 10 февраля 2010г.). Неизбежными последствиями он считает ликвидацию многих фирм, уменьшение инвестиций, рост практики «чёрных» зарплат и числа безработных: «В итоге государство, даже если и получит дополнительные доходы, будет вынуждено их тратить на выплату пособий» (Там же). А рецепт Лаврова таков: «Сейчас нужно инициировать снижение ставок других налогов для малого и среднего бизнеса, например, снизить ставки для компаний, работающих по УСН и ЕНВД» (Тот же источник). Подобную оценку нововведению даёт и координатор Всероссийской организации поддержки малого и среднего бизнеса «ОПОРА России» В. Зайцев: «Налоговая нагрузка на бизнес увеличивается по всем направлениям – и по «вменёнке», и по земельному налогу. В то же время доходы падают из-за кризиса. Получаются «ножницы», в которые неизбежно попадут предприниматели. Если сейчас в городе мы отмечаем единичные случаи ликвидации фирм, то скоро их может стать много. Больше всего пострадают узкоспециализированные компании. Конечно, предприниматели будут стараться официально не проводить часть денег, чтобы снизить фискальное бремя. То есть «зарплаты в конвертах» войдут в практику, которую раньше удавалось сдерживать, в том числе благодаря введению ЕСН» (Там же).

Как видим, налоговая система и политика РФ как важнейшая часть всей финансовой политики нуждается в существенной оптимизации.

Наряду с налогообложением важное место в финансовой системе и политике занимают проблемы государственного бюджета и государственного долга. Государственный бюджет может складываться с дефицитом или, наоборот, профицитом. Дефицит госбюджета – это превышение его расходов над доходами. А государственный долг – это сумма накопленных за определённое время бюджетных дефицитов за вычетом имеющихся за то же время профицитов, то есть положительных сальдо бюджета.

Различают внешний и внутренний государственный долг. Внешний – это долг иностранным государствам, организациям и лицам. А внутренний – это долг гражданам своей страны. К сожалению, уже с 1996 года, то есть через полдесятилетия после начала экономических реформ, РФ вступила в состояние двойного банкротства: и внешний, и внутренний её долги превысили многократно объём годового государственного бюджета. А осенью 2009 года международные экспертные центры отнесли нашу страну в состав десятка государств, которым практически «не светит» выход из долговой ямы. И это несмотря на то, что в качестве внутреннего долга, например, власть признала практически только вклады граждан в государственные сберегательные кассы СССР, обесценившиеся либерализацией цен Б.Н.Ельциным – Е.Т. Гайдаром 1 января 1992 года.

Таким образом, ни исчезнувшие в ходе ваучерной приватизации 1992-1993 годов 5 млн. долларов у каждого российского гражданина, ни сгоревшие в рухнувших в 1990-х годах банках и страховых компаниях сбережения граждан, - за внутренний долг власти не признали, хотя из уроков мировой практики и научно-экономических рекомендаций такое признание было бы логичным и справедливым. Да и вклады граждан в сберкассы возвращаются гражданам не полностью, если исходить из общепринятых расчётов изменения паритета покупательной способности рубля за истекшие два десятилетия.

Внешний долг РФ уже в 1990-е годы достиг почти полутриллиона долларов из-за взятых у Запада кредитов на оплату его же консультантов, учивших российское правительство, как проводить реформы. Правда, в 2000-2007 годах значительная часть прямого государственного внешнего долга была выплачена благодаря небывало высоким ценам на нефть, но одновременно российские фирмы и банки набрали кредитов у западных на ещё более крупную сумму, причём сделали это под гарантии государства. А в период кризиса РФ вынуждена снова пойти на внешние государственные заимствования.Так уже в первый же день Петербургского международного экономического форума 2009 года министр финансов РФ Алексей Кудрин напомнил, что «нефтяной резервный фонд, благодаря которому Россия смогла поддерживать высокий дефицит бюджета в 2009 год, закончится уже в 2010 году. Сам бюджетный дефицит уже в текущем году может достичь 10 процентов ВВП (в бюджете заложен показатель в 7, 4 процента), в следующем - превысить запланированные 5 процентов. С 2011 года Россия будет занимать на внешних рынках ежегодно более 10 миллиардов долларов, чего не делала с 2000 года» (LENTA.RU. 06.06.2009).

Разумеется, состояние двойного банкротства негативно сказывается на общественном настроении: нарастает чувство неуверенности людей в завтрашнем дне, как подтверждают социологические опросы. Поэтому существенной корректировке и совершенствованию должны быть подвергнуты все составные части финансовой системы и политики. Одной из таких важных частей выступает фискальная политика.

Что это такое? Можно определить фискальную политику государства как систему регулирования, связанную, во-первых, с правительственными расходами, а во-вторых, с налогами. Правительственные расходы – это государственные закупки у фирм товаров и услуг. Так, в США и Великобритании в докризисный период государство как покупатель реализовывало до 20% ВВП. Только на социальные нужды в развитых странах расходовалось тогда до 30% государственного бюджета.

Вторая половина фискальной политики – налоги – служит не только для сбора средств в бюджет, но и для стимулирования товаропроизводителя.

И государственные расходы, и налоги прямо воздействуют на уровень совокупных расходов, а значит – и на объём ВВП и занятость. Таким образом, главная задача финансовой, фискальной политики – сглаживать недостатки рыночной стихии путём воздействия на совокупный спрос и совокупное предложение.

В зависимости от реагирования на экономическую ситуацию различают следующие две части финансовой, фискальной политики: во-первых, дискреционную политику, а во-вторых, политику встроенных стабилизаторов. Дискреционная политика проводится на основе решений правительства. А встроенные стабилизаторы – это механизмы, работающие в режиме саморегулирования, независимо от принимаемых решений правительства. Например, система индексаций доходов, пособий по безработице в зависимости от инфляции или изменения величины налога на доход в зависимости от изменения этого дохода.

Встроенные стабилизаторы могут смягчать негативы цикличности. Но переоценивать их нельзя, они почти всегда нуждаются в дополнении дискреционной политикой. Последняя включает в себя, во-первых, государственную программу занятости, во-вторых, различные социальные программы, в-третьих, снижение налоговых ставок. Например, в Китае для обеспечения полной занятости активно поощряются малые предприятия. В развитых странах Запада в докризисный период активно использовались такие социальные программы, как пенсии по старости и инвалидности, материальная помощь малоимущим, финансирование образования и медицины. Такие программы ещё более необходимы в условиях кризиса, чтобы повысить совокупный спрос. В таких условиях может быть полезным и снижение ставок подоходного налога как инструмент фискальной политики: в результате его использования доходы удерживаются от значительного сокращения и таким образом несколько смягчатся кризисные негативы.

Как видите, финансовая политика государства имеет большое значение в достижении макроэкономических целей. И всё-таки нельзя преувеличивать это значение. Ведь деньги, их оборот – это отражение товарного производства и обращения. В связи с этим нельзя не согласиться с критикой Г. Поповым и Ю. Лужковым, главами администрации российской столицы последних двух десятилетий, в адрес главы правительства РФ начала 1990-х годов. Теория Гайдара, считают они, неверно отвечала на вопрос: чем надо заменить в России советский социализм? Его ответ был такой: так называемой либеральной экономикой монетаристского типа. Но общая идейная несостоятельность монетаристской концепции экономики сегодня, после мирового финансового кризиса и краха глобальных пирамид финансовых спекуляций, - это факт, очевидный всем. Реформы Гайдара, основанные на преувеличении значимости монетаристской идеологии, привели к игнорированию задач развития реальной экономики страны, развития инфраструктуры, катастрофическому сбросу государством с себя своих социальных функций и задач, разбазариванию крупной общенародной собственности и её передаче в нечистые руки «абы кого». Реформы Гайдара, считают Попов и Лужков, их зацикленность на монетаристских играх в деньги и цифры только усугубили сырьевую модель развития российской экономики, разрушили отечественное производство, привели к жизни по принципу продажи нефти в обмен на импорт всего остального. Во многом именно из-за этих реформ задача модернизации российской экономики выглядит сегодня столь сложной. В советской модели, справедливо замечают Попов и Лужков, было много такого, что не следовало разрушать, что можно и нужно было использовать или, по крайней мере, учитывать. Но Гайдар не только ничего достойного в советском прошлом не видел, но и в принципе игнорировал специфику экономики и социальных отношений, с которыми он имел дело и над которыми собирался экспериментировать

Таким образом, каждая составляющая макроэкономической политики, в том числе и финансовая политика, должна быть по достоинству оценена, но не переоценена, поскольку и переоценка чревата серьёзными негативными социально-экономическими последствиями.