ГЛАВА 19. МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Каждый из принципов местного самоуправления реализуется в той мере, в какой это позволяют и поддерживают обычаи жизнедеятельности местного сообщества, режим и механизмы взаимодействия государства с местной властью и населением.

В зависимости от соотношения этих факторов различают англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую модели местного самоуправления. При этом ни одна из моделей местной самоорганизации не может раскрыть всего многообразия национальных традиций, обычаев местных сообществ, а также специфики их взаимодействия с государственной властью. Все модели местного самоуправления являются «мягкими», поскольку описывают лишь доминирующие тенденции самоорганизации населения.

Исторические традиции англосаксонской модели организации местного самоуправления берут свое начало из практики жизнедеятельности местных общин и приходов, городов. Эти самоуправляемые единицы стали не просто низовыми, а первичными звеньями государственного управления в Англии и странах со схожим типом формирования государственности «снизу».

Начиная с XIв. (царствование Вильгельма Завоевателя), самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Общинам вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.

 

Характеристики англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:
1. Отсутствие конституционного статуса местных органов власти. Это связано с особенностями англосаксонской системы права, в соответствии с которой местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом. Таким образом, органы местного самоуправления зависимы не от исполнительной власти, а прежде всего, от парламента государства, которым они легитимированы. Единственными ограничителями деятельности органов местного самоуправления на данной территории являются доктрины inter vires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultra vires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство, таким образом, лишь следит за тем, чтобы нормативные правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.

2. В пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью. Прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим отсутствует. Каждая местная община живет по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.

3. Определяющая роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.

4. Работа органов местного самоуправления контролируется не территориальными подразделениями государства, а косвенным путем, через судебную либо налоговую систему.
5. Население может избирать не только представительные органы местного самоуправления, но и иных должностных лиц, в соответствии с местными традициями. Например, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

6. Несмотря на отсутствие патернализма во взаимоотношениях центральных и местных органов власти, несоблюдение либо нарушение законодательства местными органами и должностными лицами карается по результатам судебного разбирательства весьма жестко. В качестве таких санкций могут выступать: арест муниципальных депутатов либо чиновников, тюремное заключение, роспуск данного муниципального совета на определенный срок либо навсегда.

Странами с англосаксонскими традициями местного самоуправления считаются Великобритания, Ирландия, Канада, Австралия, Новая Зеландия и, с некоторыми оговорками, США.

Континентальная модель местного самоуправления отличается большей степенью государственного вмешательства в деятельность местных органов. Такую модель предпочитает сегодня большинство государств, в т.ч. большинство стран Западной Европы (исключая Германию), франкоязычные страны Африки, страны Латинской Америки и Ближнего Востока. Родиной континентальной модели местного самоуправления признана Франция.

1. Статус, функции и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в нормативно-правовых актах.

На родине континентальной модели – Франции – все вопросы статуса и деятельности коммун (первичных ячеек местного самоуправления) детально регламентированы в специализированном Кодексе, который систематизировал все нормы национального муниципального права.

2. Дуализм (сосуществование и взаимодействие) прямого государственного администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях.

3. Государственные должностные лица осуществляют надзор за деятельностью представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также выполняют некоторые иные значимые функции. В перечень полномочий чиновников входит, например, право приостановить решения органа местного самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра либо роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.
Континентальную модель организации местного самоуправления обычно выбирают государства, устойчиво тяготеющие к централизации.

Так, во Франции выделяются два уровня публичной власти (государственный и местный) и четыре уровня административно-территориального управления: общегосударственный, региональный, уровень департаментов и коммун. Местное самоуправление сосуществует с государственным управлением на уровне коммун и департаментов /заморских территорий. Все перечисленные территориальные коллективы управляются выборными советами, имеют статус юридических лиц. Регион является территориальным образованием, которое включает от 2 до 8 департаментов. Регионы и департаменты имеют двойной статус: с одной стороны, они являются местными коллективами, т.к. управляются выборными советами, с другой – частями административно-территориального управления, которые возглавляются префектом региона. Французские департаменты, в свою очередь, делятся на округа. Округ не относится к числу местных коллективов, а является административно-территориальной единицей, возглавляемой супрефектом. В рамках своих полномочий супрефект как официальный представитель государства стоит ближе всех к населению и органам местного самоуправления коммун. Также не относится к числу местных сообществ кантон, который образуется для обеспечения большего удобства в управлении государственными делами на местном уровне: проведения избирательных кампаний, нотариального, судебного, жандармского обеспечения жизнедеятельности граждан. В состав кантона входит несколько коммун. От каждого кантона в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник. Наконец коммуна является исключительно местным коллективом, которым руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.

 

4. Соподчиненность органов местного самоуправления различных уровней. Например, в Италии области, имеющие представительные органы, следят за тем, чтобы правовые акты нижестоящих самоуправляющихся единиц, входящих в область (коммуны, провинции и т.д.), не противоречили действующему законодательству, а также определяют стратегию развития данных территориальных единиц, распределяют между нами бюджетные средства.

5. Участие местных органов в формировании общегосударственной власти. Так, муниципалитеты Франции участвуют в выборах общенационального Сената, поскольку их делегаты представляют большую часть коллегий, сформированных по принципу выборщиков.

Континентальная система местного самоуправления обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях незрелости у населения политической и правовой культуры.

Смешанная модель местного самоуправления укоренилась в Германии, Австрии и Японии. Она является гибридом англосаксонской и континентальной. При этом смешанная модель имеет и существенную специфику.

1. Местное самоуправление автономно от государственного, однако, государство активно поддерживает и стимулирует самоорганизацию граждан на местах.

Так, Конституция ФРГ гласит, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Наряду с этим, федеральные земли обязаны поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию, а также осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований.

2. Основы статуса местного самоуправления закреплены в конституции страны, но детальная регламентация компетенции местных общин содержится в региональном законодательстве.

3. Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона и под свою ответственность, все дела местного сообщества.

4. Распространена практика передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, что сопровождается соответствующим финансовым, материально-техническим обеспечением.

В ФРГ единицами местного самоуправления являются общины (численностью до 20 тыс. жителей), города со статусом общин (от 20 до100 тыс. жителей) и крупные города (свыше 100 тыс. жителей). Каждая община имеет коллегиальный (совет) и единоличный (бургомистр) органы самоуправления. Общины объединяются в районы, а районы – в округа, в которых нет представительных органов. Каждым округом управляет президент, назначаемый правительствами федеральных земель. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города — Берлин, Гамбург, Бремен. Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

 

Различают четыре вида континентальной модели местного самоуправления в зависимости от способа легитимации выборных органов и соотношения главы общины, представительного и исполнительно-распорядительного органа.

А) «Сильный бургомистр – слабый совет» (южногерманская модель, Бавария). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

Б) «Слабый бургомистр – сильный совет – директор общины» (северогерманская модель, Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.
Таким образом, в рамках данной модели общинными делами ведают не только совет и бургомистр, но и профессиональный управляющий.
В) «Сильный бургомистр – сильный совет» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
Г) «Совет - неправильный магистрат» [т.е. магистрат, включающий как назначаемых государством, так и выборных должностных лиц – Ю.Г.] (Гессен, Гамбург и др.) Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь выбирает коллегиальный орган управления (магистрат).

Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модельтрадиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.
Таким образом, смешанная модель самоуправления даже в отдельно взятом государстве демонстрирует существенное разнообразие. От англосаксонской ее отличает законодательная регламентация деятельности местных органов и большая связь с государством, а от континентальной – большая демократизация общинной жизнедеятельности. Жители общин, наряду с избирательным правом, широко практикуют такие формы участия, как: посещение открытых заседаний совета, собрания и слушания, местные референдумы, жюри граждан.

Наряду с вышеназванными видами, в мире существовала и, с некоторыми оговорками, существует советская модель местного самоуправления. Ее сущностными характеристиками являются:

1. Декларирование полновластия представительных органов (советов) на определенной территории при второстепенной роли исполнительно власти.

2. Отсутствие четких нормативно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, опора их деятельности на социалистическую целесообразность и политическую инициативу масс.

3. Многочисленность местных советов.

4. Формирование выборных органов преимущественно по производственному принципу: на фабриках, заводах, военных частях, сельских сходах.

5. Подотчетность членов советов народу, который в любой момент мог лишить своего избранника мандата.

6. Высокая степень идеологизации местного самоуправления, когда его деятельность подчиняется не только нормативным актам, но и решениям и планам руководящей партии.

7. Прогрессирующий формализм самоуправления, поскольку по мере развития социалистической государственности реальные полномочия концентрируются в руках исполнительной власти государства.

8. Фактическая подконтрольность советов вышестоящим органам исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией СССР 1977г. решения, принимаемые местными выборными органами, в ряде случаев могли быть отменены вышестоящими исполкомами или соответствующими Советами.

 

Яркими примерами организации местного самоуправления по советской модели являются СССР и КНДР. В этих государствах (второе из которых сегодня не только существует, но и успешно развивается) местное самоуправление, изначально учрежденное как власть народных масс, постепенно превращалось в один из инструментов партийно-бюрократического воздействия «сверху», в то же время являясь демократической декорацией социализма.

Современная Россия, государственность которой построена «на обломках Союза» и потому не имеет под собой активистской политико-культурной почвы, формирование местного самоуправления как публичного института еще далеко не завершено.

Вплоть до принятия в 2003 г. ФЗ № 131 российские регионы демонстрировали различные примеры местной самоорганизации.

Так, в большинстве субъектов местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. В некоторых – например, в Новосибирской области – только на уровне сел и поселков. В Алтайском крае и ряде других субъектов действовала двухуровневая модель местного самоуправления, то есть и в селах, и в районах существовали органы местной власти. А в нескольких субъектах Федерации органы местного самоуправления так и не были созданы (например, Татарстан).

 

После принятия ФЗ № 131 российское местное самоуправление в некоторой степени унифицировалось, совместив черты англосаксонской и (в меньшей мере) смешанной моделей. Однако, англосаксонская модель местного самоуправления эффективна лишь там, где население имеет устойчивые традиции самоорганизации, развитую правовую и политическую культуру, а органы власти эти традиции сохраняют и поддерживают, не форсируя политических преобразований «сверху». Это следует учесть государственным деятелям России при проведении национальных реформ местного самоуправления.