Финансово-экономические основы местного самоуправления

Финансово-экономическая основа местного самоуправления обеспечивает хозяйственную самостоятельность и независимость муниципального образования, способствует удовлетворению потребностей местного населения.

Право на финансовую автономию муниципальных образований признается Европейской хартией о местном самоуправлении, статья 9 которой гласит, что органы местного самоуправления имеют право на обладание средствами, которыми они могут свободжно распоряжаться при реализации своих функций. Финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным муниципальным образованиям.

 

ФЗ № 131 устанавливает, что финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют: средства местных бюджетов, муниципальное имущество и имущественные права муниципальных образований.

Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет имеет каждое муниципальное образование. Бюджеты поселений, а также бюджет муниципального района в совокупности образуют консолидированный бюджет муниципального образования.

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, соблюдая при этом бюджетное и налоговое законодательство.

Алгоритм бюджетного процесса на местном уровне включает 4 фазы:

1. Составление проекта бюджета. Администрация муниципального образования составляет проект местного бюджета на следующий финансовый год и вносит данный проект в местный представительный орган. Обычно непосредственным составителем проекта местного бюджета является финансовое подразделение администрации. Проект бюджета, а также соответствующие материалы (методика формирования бюджета; о предоставлении средств бюджета на возвратной основе; о муниципальных гарантиях на очередной финансовый год; оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год; об адресных инвестициях на очередной финансовый год и т.д.) вносятся главой администрации в представительный орган муниципального образования в срок до 1 ноября года, предшествующего планируемому.

2. Рассмотрение и утверждение бюджета. Представительный орган муниципального образования рассматривает в одном либо нескольких (обычно двух) чтениях и утверждает местный бюджет. При этом, местная легислатура должна приступить к рассмотрению проекта бюджета не позднее чем через 30 дней со времени его внесения администрацией. При рассмотрении бюджета в первом чтении легислатурой утверждаются: доходы бюджета в целом и по группам, подгруппам, статьям классификации доходов бюджетов РФ; общий объем расходов бюджета на очередной финансовый год; дефицит (профицит) бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам бюджета на очередной финансовый год, источники покрытия дефицита бюджета. Во втором чтении представительный орган утверждает: расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов бюджета, принятого в первом чтении; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям, распорядителям и прямым получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета города (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации; группам расходов, предметным статьям, подстатьям и элементам расходов экономической классификации); общий объем капитальных и текущих расходов; другие показатели, установленные бюджетным законодательством. После этого проект решения легислатуры о бюджете должен обязательно пройти финансовую экспертизу местного контрольно-счетного органа. После получения всех необходимых положительных заключений бюджет принимается представительным органом муниципального образования с соблюдением всех процедур, обозначенных местным уставом.

3. Исполнение местного бюджета осуществляется финансовыми органами на основе бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями средств бюджета. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств (представительным органом, местной администрацией, ее структурными подразделениями). Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем финансового органа, исполняющего местный бюджет, и направляется для сведения главе муниципального образования, в представительный и контрольный органы муниципального образования.

4. Отчет об исполнении местного бюджета. Данный отчет в форме проекта решения, содержащий информацию об исполнении бюджета за год, квартал, полугодие, девять месяцев текущего года, глава муниципального образования (глава администрации) представляет в местную легислатуру. Данный отчет должен быть представлен в местную легислатуру и контрольно-счетный орган в течение определенного уставом срока и должен быть составлен в строгом соответствии с бюджетной классификацией, которая применялась при его составлении.

Структура местного бюджета включает доходы и расходы муниципального образования в текущем финансовом году.

Доходы местных бюджетов подразделяются на:

1) собственные (доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, закрепленные за местными бюджетами; средства самообложения граждан; безвозмездные трансферты из бюджетов иных уровней; доходы от муниципального имущества; доля прибыли муниципальных предприятий и т.п.);

2) полученные (субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий муниципальными образованиями).

Расходы местных бюджетов подразделяются на:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в соответствии с федеральным и региональным законодательством;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

4) расходы из резервных фондов (проведение восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году) и другие расходы, регламентированные уставом муниципального образования.

Кроме того, в ходе бюджетного планирования применяется классификация расходов на текущие и капитальные.

Одним из ключевых принципов планирования местного бюджета является его сбалансированность, т.е. соответствие доходов и расходов. Однако на практике многие муниципальные образования принимают дефицитные бюджеты. Это происходит потому, что подавляющее большинство муниципальных образований не располагает собственными финансово-экономическими ресурсами, достаточными для обеспечения жизнедеятельности местного населения. Бюджетный кодекс устанавливает нижний предел дефицита местного бюджета, т.е. тот уровень, который минимально необходим для обеспечения реализации прав и свобод жителей муниципального образования. Самостоятельно обеспечить данный уровень, т.е. выйти на бездефицитный бюджет, могут немногое российские муниципальные образования. Донорами, т.е. теми, чьи бюджеты превышают нормативные потребности, являются местные территории, обладающие богатыми природными ресурсами, крупные города с развитым промышленным сектором. Муниципальные образования - доноры перечисляют большую часть своих доходов в региональные и федеральные фонды, что не стимулирует их наращивать собственные источники доходов. Муниципальные образования – реципиенты нуждаются в финансовой поддержке в форме межбюджетных трансфертов. Действующее российское законодательство различает три вида перечислений в бюджеты муниципальных образований: дотации, субвенции и субсидии.

Перечисление дотаций осуществляется из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов. Целью предоставления дотаций является, например, компенсация малоимущим гражданам платы за жилищно-коммунальные услуги.

Субвенция представляет собой вид бюджетного трансферта местным органам власти из регионального бюджета, выделяемого на определенный срок на конкретные цели; подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки. Субвенции поступают муниципальным образованиям субъектам РФ и муниципальным образованиям из Федерального фонда компенсаций. Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ и, соответственно, муниципальными образованиями пропорционально численности населения, потребителей бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг. ФЗ № 131 особенное внимание уделяет контролю за целевым расходованием субвенций муниципальными образованиями, поскольку именно эти виды межбюджетных трансфертов перечисляются бюджеты муниципального образования на реализацию базовых для местного самоуправления социальных функций.

Субсидия – это межбюджетный трансферт, предоставляемый нижестоящему бюджету на финансирование какой-либо конкретной цели на безвозмездной, безвозвратной основе на условиях долевого софинансирования. На сегодняшний день субсидирование муниципальных образований из средств государственного и региональных бюджетов осуществляется весьма активно. Субсидии занимают около четверти в расходах на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Наиболее распространенными целями субсидирования муниципальных образований являются: реализация национальных проектов, федеральных целевых программ, расходование средств из федеральных фондов.

Число видов (целей) предоставления субсидий местным бюджетам в субъектах РФ разнится от 10–15 до нескольких десятков. Сами цели также весьма разнообразны. Субсидии стали действенным инструментом транспонирования федеральных задач с регионального на муниципальный уровень. Для того, чтобы получить субсидию из соответствующего бюджета, муниципальные образования должны соответствовать критериям предоставления субсидий (например, при распределении субсидий на реализацию инвестиционных проектов по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой в целях жилищного строительства, оценивается соотношение планируемого к вводу жилья с объемом запрашиваемой субсидии).

По итогам освоения субсидии муниципальное образование представляет отчетность по установленной контролером форме. Критериями оценки эффективности освоения субсидии могут быть: законность расходования средств, наличие софинансирования из местных бюджетов, целевое расходование бюджетных средств, результаты работы муниципальных образований.

Межбюджетные трансферты составляют львиную долю доходов муниципальных бюджетов. Иные источники доходов существенно варьируются в зависимости от уровня и ресурсов муниципального образования.

Так, местные налоги и сборы устанавливаются нормативными правовыми актами парламентов субъектов РФ в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному местному налогу. Иные элементы налогообложения устанавливаются только Налоговым кодексом РФ. При установлении местного налога представительными органами местного самоуправления могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Перечень местных налогов включает: земельный налог (его размер определяется исходя из кадастровой стоимости земельного участка) и налог на имущество физических лиц (его размер определяется исходя из инвентаризационной стоимости, находящейся на праве собственности). К местным сборам относятся: лицензионные сборы за право торговли винно-водочными изделиями, за право проведения местных аукционов и т.д.; целевые сборы с граждан и организаций, предприятий и учреждений; сбор за парковку автотранспорта; сбор за право использования местной символики и т.п.

Муниципальная собственность (земельные участки, движимое и недвижимое имущество, находящееся на балансе муниципального образования) по большей части, сконцентрирована на уровне муниципальных районов, городских округов. Это в основном:

- объекты, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения муниципального образования, удовлетворения потребностей населения и муниципального хозяйства, а также сохранения историко-культурного наследия (парки, ценные природные ландшафты, памятники архитектуры, системы водоснабжения и энергообеспечения, дороги и площади, инженерные сети и сооружения, полезные ископаемые, имеющие общемуниципальное значение);

-объекты социально-культурного назначения (школы и другие учебные заведения, библиотеки, дома и дворцы культуры, детские сады и ясли, детские дома, дома престарелых и инвалидов, больницы и поликлиники, спортивные сооружения общегородского значения, здания, используемые для нужд управления городом);

- объекты муниципального городского жилого фонда.

В настоящее время муниципальная собственность, за исключением земельной, зачастую является не доходным источником муниципального образования, а главным объектом его расходов. Это обусловлено двумя факторами: переход жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость еще далеко не завершен, а большинство объектов культурно-досугового назначения (местные клубы, дворцы культуры, спортивные комплексы и т.д.), находившихся в советский период в собственности крупных промышленных предприятий, требует не просто текущего, а капитального ремонта и реконструкции.

Современные исследователи признают, что политика бюджетного выравнивания, хотя и сглаживает территориальные различия, в перспективе снижает результативность муниципального управления. «Низкая собираемость [собственных – Ю.Г. ] налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно»[125].Альтернативой политике выравнивания служит фискальная автономия. Она более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков, «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам»[126].