Строительство высших органов власти и управления Союза ССР

Образование СССР означало возникновение нового государства с соответствующим государственным аппаратом. Органы власти и управления Союза строились с учетом опыта, накопленного республиками, в особенности РСФСР. В силу этого их структура и организация были в принципе аналогичны республиканским.

Самым важным по значению и первым по времени возникновения явился орган, выражающий верховенство народа, – съезд Советов Союза ССР. В ходе подготовки образования СССР выдвигалась идея, что верховным органом власти Союза должен быть ЦИК. Однако на заседании комиссии ЦК РКП(б) в ноябре 1922 г. по инициативе М.И. Калинина было решено, что таким органов может быть только съезд Советов[12].

Фактически съезд Советов как высший орган власти Союза выступил в момент провозглашения СССР. I Всесоюзный съезд Советов, принявший решение об образовании СССР, тем самым стал его высшим органом власти. Это положение было зафиксировано в Договоре об образовании СССР, а затее и в Конституции 1924 г.

В основе организации всесоюзных съездов Советов лежали принципы, которые сложились в практике работы республиканских, главным образом всероссийских, съездов Советов. Делегаты на Всесоюзный съезд избирались губернскими съездами Советов. В республиках, не имевших губернского деления, делегаты избирались на республиканских съездах Советов. Норма представительства определялась количеством избирателей (в городах – 1 депутат на 25 тыс. избирателей) и количеством жителей (в губерниях – депутат на 125 тыс. жителей). Таким образом, союзные республики на съезде были представлены пропорционально их населению.

Очередные съезды Советов созывались первоначально ежегодно. В соответствии с этим II съезд Советов Союза собрался в январе 1924 г., через 13 месяцев после I, III съезд Советов работал в 1925 г. Затем всесоюзные съезды Советов стали созываться реже. Конституция допускала также созыв чрезвычайных съездов.

В компетенцию Всесоюзного Советов входили все без исключения вопросы, которые Конституцией были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда относилось утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. Съезды Советов Союза на практике реализовывали те широкие права, которые им были предоставлены. Все съезды, состоявшиеся в данный период, принимали акты конституционного значения. На II, III, IV и V съездах Советов обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйств, финансов, промышленности, советского строительства, вопросы внешней политики. Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушивая отчетные доклады правительства[13].

II съезд Советов работал в траурные дни. 21 января 1924 г. умер В.И. Ленин. Съезд принял специальное обращение к трудящемуся человечеству и яд постановлений об увековечивании имени вождя мирового пролетариата (о сооружении памятников, об издании сочинений, о сооружении мавзолея, о переименовании Петрограда в Ленинград).

В период между съездами Советов верховным органом власти СССР являлся Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР. По своей структуре ЦИК Союза отличался от ЦИК союзных республик. ЦИК СССР был двухпалатным. Цель создания двух палат заключалась в том. Чтобы наиболее полно сочетать общие интересы союза со специфическими интересами отдельных народов, входящих в его состав.

Одна из палат носила название Союзного Совета, другая – Совета Национальностей. Союзный Совет избирался съездом из представителей союзных республик пропорционально населению каждой. В Совет Национальностей входили пять представителей от каждой союзной и автономной республики и один представитель от каждой автономной области РСФСР. По одному представителю посылали также автономные республики и области, входящие в ЗСФСР.

Обе палаты являлись равноправными. Законопроект получал силу закона лишь в случае принятия его каждой из палат. В ходе разработки проекта Конституции выдвигалось предложение наделить Совет национальностей большими по сравнению с Союзным советом правами. Это предложение, означавшее бы ослабление единства союзного государства, было отвергнуто Пленумом ЦК РКП(б) в июне 1925 г.

В связи с созданием Совета Национальностей Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР, выполнивший свою миссию по подготовке образования национальных республик и областей и объединения их, был ликвидирован Постановлением Всероссийского ЦИК десятого созыва от 7 июля 1923 г.

ЦИК являлся законодательным и исполнительным органом. В качестве верховного органа власти он обладал компетенцией, тождественной компетенции съезда Советов СССР, кроме вопросов, отнесенных исключительному ведению съезда. Впервые ЦИК Союза был избран I Всесоюзным съездом Советов первоначально еще как однопалатный орган и уже в начале 1923 г. приступил к работе. ЦИК по Конституции должен был созываться три раза в год. Со временем, однако сессии ЦИК стали собираться реже.

В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом являлся ответственный перед ним Президиум ЦИК Союза ССР. Президиум ЦИК образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, в каждый из которых входило первоначально по семь человек. Кроме того, еще семь членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. По мере роста числа союзных республик увеличивался и состав Президиума ЦИК. Из состава Президиума ЦИК избирались Председатели ЦИК в количестве, равном числу союзных республик.

Впервые Президиум ЦИК Союза был образован на первой сессии ЦИК в начале 1923 г. До июля 1923 г. ни ЦИК Союза, ни его Президиум не вели текущей законодательной и административной работы. Они сосредоточили свое внимание на разработке конституционных основ Советского Союза. ЦИК СССР постановил, что до его второй сессии се права по изданию общесоюзных законов передаются ВЦИК и его Президиуму. Всероссийские органы выполнили это поручение. С лета 1923 г. ЦИК Союз и его Президиум приступили к исполнению своих функций в полном объеме. По мере того как съезды Советов и сессии ЦИК СССР стали собираться реже, росли значение, роль и компетенция Президиума ЦИК, который стал порой решать вопросы, отнесенные к ведению этих органов.

Правительством СССР являлся Совет Народных Комиссаров, образуемый ЦИК. Совнарком был исполнительным и распорядительным органом, но то же время обладал и законодательными функциями. В пределах предоставленных ему прав он мог издавать декреты и постановления. В него входили, кроме председателя и заместителей председателя, наркомы СССР.

Совет Народных Комиссаров образовался позже, чем другие высшие органы власти Союза. На первой сессии ЦИК Совнарком не был создан, а лишь было поручено Президиуму наметить персональный состав Совнаркома и внести его на утверждение следующей сессии Центрального Исполнительного Комитета. В числе шести комиссий, созданных Президиумом ЦИК 10 января 1923 г., была и комиссия по выработке Положения о СНК, СТО и наркоматах СССР. Первый состав Совета Народных Комиссаров Союза был назначен ЦИК в июле 1923 г. и немедленно приступил к исполнению возложенных на него задач. Первым Председателем СНК СССР был В.И. Ленин.

Органами отраслевого управления в союзе, как и в республиках, являлись народные комиссариаты. Конституция СССР исходила из деления наркоматов на три категории: общесоюзные, объединенные и республиканские[14].

Общесоюзными именовались те наркоматы, которые образовывались только в Союзе. В республиках подобных наркоматов не было. Там имелись лишь уполномоченные этих наркоматов, непосредственно им подчиненные. К общесоюзным относились Наркоматы иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов.

Объединенными назывались такие наркоматы, которые имелись и в Союзе, и в каждой союзной республике; наркоматы Союза руководили соответствующими наркоматами республик. К этой группе относились ВСНХ, Наркоматы продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы образовывались для отраслей управления, требовавших централизации в масштабах всего Союза и в то же врем учета специфики отдельных республик.

Наконец, третью группу составляли наркоматы, которые имелись только в республиках. Сюда относились главным образом ведомства, на деятельность которых влияли в большой мере национальные особенности республик *например, наркоматы просвещения, юстиции и т.п.)

Деление органов отраслевого управления на три различные категории выработалось еще до образования СССР, в практике взаимоотношений РСФСР с союзными с ней республиками. В 1919-1922 гг. сложился порядок, когда наркоматы РСФСР, выступавшие в то время как своеобразные общефедеральные органы, в одном случае руководили той или иной отраслью управления союзных республик непосредственно, в другом – через наркоматы этих республик, в третьих – совсем или почти совсем не вмешивались в работу соответствующих ведомств независимых советских республик.

Эта практика была обобщена и использована во время разработки Конституции СССР. Создание такой системы органов отраслевого управления имело ту же цель, что и образование второй палаты ЦИК Союза. Оно обеспечивало наилучшее сочетание общих интересов Союза с интересами каждой союзной республики в отдельности.

Практически наркоматы СССР были созданы не сразу. ЦИК союза пришлось на время передать их функции органам РСФСР. При этом российским наркоматам поручалось подготовить для комиссии Президиума ЦИК проекты положений о народных комиссариатах СССР.

Важным мероприятием по совершенствованию государственного аппарата явилась борьба с бюрократизмом. Для очищения советского государственного аппарата партийная конференция приняла Постановление о проведении чистки государственного аппарата (апрель 1929 г.). Одновременно с чисткой проводилось массовое выдвижение активных рабочих и работниц на работу в административный, промышленный, торговый, кооперативный аппараты. Так в русском языке родилось новое слово – выдвиженец. Это мероприятие существенно оздоровило и улучшило советский государственный аппарат[15].