Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управленияВ теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут иметь нормативный или ненормативный характер. В этом смысле административное право можно считать правом “приказным” и нормотворческим, поскольку правовые акты управления – результат административного нормотворчества. Правовое качество административных актов обеспечивается установлением процедур подготовки, принятия, государственной регистрации, опубликования, вступления в силу правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления (нормоконтроль). Еще одним аспектом является проблема законности (правомерности) административных актов, приведения в надлежащий правовой режим в случае включения в их текст противоречащих законам положений. Здесь речь идет о судебном оспаривании правовых актов управления и признании их в необходимых случаях недействующими. Важнейшими правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления, являются: Конституция РФ; Закон о Правительстве РФ; Регламент Правительства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; федеральные законы “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов”; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти”; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие порядок проведения в соответствующем государственном органе антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (например, Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства связи, утв. приказом Россвязи от 28 октября 2009 г. № 265); нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ (например, Закон Воронежской области от 1 февраля1995 г. № 11-ОЗ “О нормативных правовых актах Воронежской области”). Наряду с термином “правовой акт управления” часто применяется термин “административные акты” или “административно-правовые акты”. В известном смысле эти понятия можно идентифицировать и считать однозначными в системе современного российского административно-правового регулирования. Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации административных действий по достижению целей и задач публичного управления. Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обязательные к исполнению. Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической (административно-правовой) формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Правовой акт управления (административный акт) – это правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (административно-правовой спор), изменяющий или устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) для решения задач публичного управления и осуществления управленческих функций. Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие признаки. 1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. 2. Правовой акт принимается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции. 3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т.е. специальный орган публичного управления или должностное лицо самостоятельно и независимо от чьей-либо воли, подчиняясь требованиям и положениям нормативных правовых актов, принимает административный правовой акт и контролирует его исполнение. Вместе с тем односторонность и относительная независимость органа или должностного лица в принятии правового акта управления не должна превращаться в административный произвол. Поэтому правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т.е. незаконным или недействительным (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). 29 ноября 2007 г. было принято постановление Пленума Верховного Суда РФ № 48 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части”. Теперь судьи судов общей юрисдикции имеют единые требования и рекомендации для обеспечения правильного и единообразного применения законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Другим важнейшим решением стало принятие постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих”. 4. Правовой акт управления – юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления имеет государственно-властный характер; это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления. 5. Правовой акт управления, с одной стороны, устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления, а с другой – регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, административный акт может не только регламентировать абстрактные правовые отношения, т.е. устанавливать общеобязательные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), но и разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). 6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления; он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения. 7. Правовой акт управления имеет такой признак, как законность (правомерность или подзаконность). Правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (т.е. в рамках управленческого процесса), и для исполнения или применения законов. 8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в деятельности органов управления (должностных лиц). 9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта управления пока не получили в Российской Федерации законодательного установления. Юридическое значение административных актов заключается в том, что: 1) они выступают в качестве юридических фактов, т.е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоотношений, изменения или отмены уже сформировавшихся отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса – правового статуса государственного гражданского служащего); 2) являясь нормативными актами, они устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом для неограниченного круга лиц общественные отношения, определяют порядок управления, возможность применения административных взысканий; нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обязанности либо предоставляя определенные права; 3) акты управления могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов; 4) они могут являться юридическими документами, доказательствами в юридическом процессе (при рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого дела), одним из оснований возбуждения производства по делу; 5) они могут являться важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях).
|
