Нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств в системе источников экологического права

 

Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер. В системе источников они расположены в определенной иерархии.

Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.

а) Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, то есть правила общего характера, модель поведения. Для них характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т.п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. В качестве иллюстраций назовем Указ "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" от 2 октября 1992 г.; Указ "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" от 4 февраля 1994 г.; Указ "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей" от 6 июля 1994 г.; Указ "О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа" от 22 ноября 1994 г.; Указ "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" от 1 апреля 1996 г.; Указ "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" от 29 августа 1997 г.; Указ от 21 июля 2007 г. N 933 "О дне Эколога"; Указ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики".

б) В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ "на основании и во исполнение" актов боле высокого иерархического уровня, вытекающее из принципа разделения властей. Оно означает, что Правительство может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе президента, или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде.

Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охраны окружающей среды. К примеру, им приняты постановление "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов" от 3 августа 1992 г.; "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" от 28 августа 1992 г.; "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" от 11 июня 1996 г.; "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" от 16 июня 2000 г.; "Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 3 октября 2000 г.; "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" от 15 января 2001 г.; "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" от 29 мая 2008 г. N 404; "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон " от 12 августа 2008 г. N 603 и др.

в) Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенных надведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств определяются постановлением Правительства РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" от 13 августа 1997 г. Нормативные правовые акты названных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

19 января 2005 г. постановлением Правительства РФ N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"*(42) перечень издаваемых видов ведомственных актов пополнился регламентом. Каждый орган исполнительной власти обязан разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом. Этим органом предписывалось также разработать административные регламенты исполнения государственных функций.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций;

в) имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:

- Правила охраны поверхностных вод, утвержденные приказом Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г.;

- Приказ Минприроды России "Об утверждении "Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности" от 29 декабря 1995 г.;

- Приказ Госкомэкологии "О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 251 "Об утверждении перечня вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен" от 19 апреля 2000 г.;

- Приказ Госкомэкологии РФ "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" от 16 мая 2000 г.;

- Приказ МПР РФ и МНС РФ "О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду" от 22 марта 2001 г.;

- Приказ Минимущества РФ, МНС РФ, Минфина РФ и Росземкадастра "О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации" от 23 апреля 2001 г.;

- Приказ МПР РФ "О создании системы обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов в лесном фонде Российской Федерации, об утверждении положений о системе и о знаке соответствия системы" от 16 апреля 2001 г.;

- Приказ МПР РФ "Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации" от 7 мая 2001 г.;

- Приказ МПР РФ "О специализированных морских инспекциях Министерства природных ресурсов Российской Федерации" от 26 сентября 2000 г.

- Приказ МПР РФ "Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" от 30 марта 2007 г. N 71;

- Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации "Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья" от 16 июля 2008 N 151.

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченным государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в области санитарной охраны окружающей среды; Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии - в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства; и др.