Предметы ведения РФ и их классификация

ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — закрепленный в федеральной Конституции круг вопросов, исключительная прерогатива в решении которых принадлежит федеральным органам государственной власти. П.в. РФ — это сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности ее территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Формулой "в ведении РФ находятся" обозначаются сферы жизни общества, отрасли и подотрасли хозяйства, а также социально-культурной деятельности, виды имущества, его объекты, которые находятся под воздействием федеральной государственной власти, в распоряжении ее органов (федеральные банки, транспорт, ядерная энергетика, федеральная собственность, военная техника и др.). Перечень исключительных П.в. РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим.

В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов - сферы конкурирующей компетенции (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия). Второй - определяются предметы исключительного ведения Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия). Думается, что избранный Россией двухуровневый способ конституционного разграничения предметов ведения (предметы ведения федерации и предметы совместного ведения) является более предпочтительным, чем трехчленная классификация. Отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению федерации и совместному ведению

В статье 71 Конституции РФ приводится перечень исключительных предметов ведения РФ, который является исчерпывающим. Условно предметы ведения РФ можно разделить на несколько групп:

1. вопросы государственного строительства:принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов и контроль за их соблюдением; федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами) и территория РФ (определение состава, границ России); регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

2. вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы: установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.

3. вопросы регулирования экономики и социального развития: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; федеральные фонды регионального развития; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы;

4. вопросы обороны и охраны границы: оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

5. вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности: внешнеэкономические отношения Российской Федерации; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира.

6. вопросы метеорологии, статистической отчетности:метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

7. государственные награды и почетные звания:

Указанные в статье 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию РФ. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти.

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.
Следует заметить, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется разграничение не предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти - законодательной и исполнительной. Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающаяся компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции ФРГ.

Что в основе совместного ведения: принцип субсидиарности или централизация?

Важнейший аспект анализа особенности модели конституционного регулирования круга предметов ведения связан с идентификацией того, какой принцип распределения государственной власти по ее объему положен в основу разграничения предметов ведения в Конституции РФ: субсидиарности или централизации? Думается, что в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидиарности и централизации. И тут вряд ли можно согласиться с позицией американского эксперта Стивена Солника, считающего, что после перечня, определенного в ст. 71 и 72 Конституции РФ, едва ли остаются какие-либо исключительные полномочия в компетенции субъектов Российской Федерации.

В мировой практике конституционного регулирования используются два метода распределения власти в "остатке": децентрализации и централизации. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по конституции к федерации, к совместному ведению, к ведению субъектов федерации, остается в ведении субъектов федерации (Австрия, ФРГ, Малайзия). Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы ведения, нераспределенная компетенция органов власти) находится в юрисдикции федерации (Канада, Индия).

В российской конституционной модели "остаточные" предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. В целом это более демократический способ разделения власти, нежели жесткое определение предметов ведения субъектов федерации непосредственно в конституции. Вместе с тем такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов федерации, то есть, что в итоге остается в "остатке" для субъекта федерации.

Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе.

Предметы исключительного ведения не охватывают всех сфер жизни общества, но в этих сферах проявляется суверенитет и верховенство РФ, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.