Эволюция науки государственного и муниципального управления. Основные научные школы

1. Государственное и муниципальное управление - относительно молодая наука - ей немногим более 100 лет. Предмет науки за это время часто менялся. В современном виде данная наука существует последние 30-40 лет, в России - менее 15 лет.

 

В эволюции науки государственного и муниципального управления выделяют 3 этапа:

 

• конец XIX - начало XX вв - зарождение науки;

 

• первая половина XX в - формирование предмета науки, ее окончательное обособление от других наук;

 

• вторая половина XX - начало XXI вв - развитие современной науки государственного и муниципального управления.

 

2. В конце XIX в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования - разработал концепции государства как главного субъекта:

 

• политики и власти;

 

• бюрократии;

 

• государственного аппарата.

 

По мнению Вебера, государство, так же как и политические союзы, предшествующие ему, - это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия как средства. Он выделял 3 вида внутренних причин, в силу которых одни люди подчиняются другим: • авторитет "вечно вчерашнего" (исторически сложившиеся нравы, традиции, господство патриарха или патримониального князя старого типа);

 

• харизматическое господство (харизма - власть, построенная на личных особо выдающихся качествах человека, например власть демагога, вождя толпы);

 

• господство в силу "легальности" (в силу веры в обязательность легального правления и деловой компетентности руководителей).

 

По Веберу, в своей эволюции государство прошло (или проходит) все 3 типа системы властвования - сначала власть держится на традициях, затем - на харизме лидеров и в конечном итоге - на признаваемых обществом законах.

 

Вебер также впервые предложил теорию бюрократии. Он признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Бюрократия определяется как тип организации, для которой характерны: • распределение труда; • специализация;

 

• четкая управленческая иерархия;

 

• правила и стандарты;

 

• единые принципы найма и продвижения по службе, основывающиеся на компетенции работника.

 

В Веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т. е. с упорядочением, систематизациейf и измеряемостью общественных процессов, и в частности управления.

 

Немалый вклад в теорию гос. управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге "Элементы конституционного права" проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые - Л. Дюги, А Мишель, М. Ориу - выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью этих авторов является рассмотрение государственного управления не самого по себе, а лишь в той мере, в которой она помогало изучению государственно-политических институтов.

 

3. Изучение государственного управления в Великобритании и США началось в конце XIX в. в Лондонской школе, а продолжилось в Оксфордском, Кембриджском, особенно - Гарвардском и других университетах. Наибольший вклад внесли американские ученые Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг др. Профессор В. Вильсон, будущий президент США, провозглашал идею независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Он говорил о том, что в ходе президентских выборов смена политического руководства не должна отражаться на административном аппарате. Он предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления. В настоящее время данная идея В. Вильсона {разделение политики и административного аппарата) стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США, а также многих других стран мира.

 

 

1. Революционный вклад в развитие науки государственного и муниципального управления внес в 1930-е гг. Дж. М. Кейнс. Ключевая идея Кейнса состоит в том, что государство должно активно вмешиваться в процессы развития общества, влиять на развитие экономики. Ученый говорил о недостатках рыночной экономики, вызванных экономическими кризисами и безработицей и предложил антикризисную программу. В 1940-60-е гг. была создана концепция экономической системы, которая регулировалась бы как рынком, так и государством (например, путем перераспределения доходов в пользу неимущих слоев населения, налоговой политики, социальных льгот и др.).

 

2. Во Франции была разработана теория дирижизма для восстановления экономики страны после войны, реконструкции и модернизации отраслей производства, создания новых отраслей. Для реализации этой теории был объявлен принцип избирательности политики государства для восстановления и развития наиболее привилегированных отраслей промышленности, таких как тяжелая промышленность, химия, машиностроение, нефтепереработка. При этом преследовались цели продвижения французских товаров на мировом рынке.

 

3. В послевоенную эпоху в США и Западной Европе появляются 2 направления науки административного управления:

 

• "классическая школа";

 

• "школа человеческих отношений". Представителями "классической школы" являются Л. Уайт, Ф. Тейлор, А. Файоль, Д. Муни и др. Они утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью. Для этого они предлагали специализацию, централизацию, единство распоряжений и др. Большая заслуга в этом направлении принадлежит французскому ученому А. Файолю, который выдвинул теорию об основных принципах государственного управления. К данным принципам относятся:

 

• разделение труда; • иерархичность;

 

• единоначалие;

 

• дисциплина;

 

• ответственность и др.

 

Несмотря на очевидность указанных принципов, первоначально они использовались преимущественно при управлении корпорациями. Во многом благодаря трудам Файоля и его единомышленников принципы корпоративного управления постепенно стали использоваться в административном.

 

"Школа человеческих отношений" больший упор делает на создании условий, которые максимально раскрывали бы инициативу исполнителей.

 

В настоящее время на Западе популярны произведения таких ученых, как Т. Персоне, П. Лазарсфельд, В. Томсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. Их главные идеи:

 

• обеспечение стабильности управленческого аппарата;

 

• создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;

 

• признание бюрократии как особой уважаемой страты общества;

 

• целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;

 

• изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в XX в. бюрократ- это уже не нахлебник, паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в XXI в.

 

 

ВЕДУЩИЕ ШКОЛЫ И НАПРАВЛЕНИЯ В ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Существуют две основные школы – основательницы теории государственного управления: школа научного менеджмента Ф. Тейлора и школа человеческих отношений Э. Мейо и Ф. Ротлисбергера. Их противостояние дало возможность зарождения других школ. На данный момент известно пять основных общеизвестных школ теории государственного управления.

 

Школа научного менеджмента возникла в начале прошлого столетия и получила название «классическая», или «традиционная», до сих пор она считается самой распространенной школой госуправления. Основным ее направлением является управленческая система, которая планируется заранее, все процессы и директивы спускаются сверху по нижним отделам. В этой школе используется метод «кнута и пряника», любые отклонения в выполнении распоряжений считаются нарушением дисциплины и процесса деятельности. Это замкнутая система, человеческий фактор мало ценится и не учитывается в процесс производства. Но в тоже время именно классическая школа дала толчок к развитию научного управления.

 

Школа человеческих отношений, которая ставила человеческий фактор в деятельности организационной структуры на одно из первых мест. Активно изучалась психология работников, природа конфликтных ситуаций, внутригрупповых отношений. Разрабатывались методы повышения эффективности управленческой деятельности на основе сотрудничества с работниками, построения коммуникативных отношений внутри структуры.

 

Школа эмпирическая, основанная Г. Кунцем, направлена на изучение и сочетание теоретических исследований и практических применений управленческих методов. Г. Кунц многие постулаты позаимствовал у классической школы и школы человеческих отношений, которые он пытался объединить в новое направление в теории управления.

 

Школа социальных систем объединяет все направления с целью выявления жизнеспособных методов управления и их интеграции в производство. Главным девизом создателей этой школы считается получение определенного удовлетворения, которое необходимо для продления процесса производства или управления.

 

Новая школа науки управления основана на применении электронно-вычислительной техники, математических методов, современных технических средств. Основной задачей школы является повышение эффектности принимаемых управленческих решений. Подход основателей новой школы науки управления заключается в нормативном изучении проблемы, требующей управленческого решения. Многие современники спорят о том, что данная школа не имеет права на самостоятельное существование в таком качестве, так как ей не хватает определенной концепции, а методы и результаты исследований не дадут фундаментальных выводов.

 

Вопрос

Система органов государственного и муниципального управления: основные принципы построения и функционирования.

 

Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Соответственно выделяются органы государственной власти — законодательные, исполнительные, судебные, которые самостоятельны в своей повседневной деятельности.

 

Система органов государственной власти

 

 

Органы законодательной власти — это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача — правотворчество, но помимо этого они выполняют и другие фунции, например, контролируют деятельность исполнительной власти.

 

Органы исполнительной власти — это, как правило, назначаемые органы. Главная задача исполнительных органов власти выполнять положения Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов. Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с коллегиальностью.

 

Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность судов направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей охрану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты. Суды независимы и подчиняются только закону. Разбирательство дел в судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе со­стязательности сторон, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.

 

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они сдерживают друг друга. Такая система взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

 

Принцип разделения властей относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Федерации.

 

Президент Российской Федерации — глава государства, то есть должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государственной власти. Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необоходимое согласование различных ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

 

Федеральной Собрание РФ — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Таким образом оно соединяет в себе функции общенационального предствительного и законодательного органа. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных ветвей государственной власти субъектов Федерации, что позволяет более точно учитывать интересы регионов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания.

 

Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию, который осуществляет руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместитель Председателя Правительства, федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.

 

Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. В России в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» существует следующая система судов.

 

1. Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (в республиках в

составе Российской Федерации) и уставные (в других субъектах Российской Федерации) суды со­

ставляют ветвь судебной власти, которая является органом конституционного контроля, самостоя­

тельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроиз­

водства.

 

2. Суды общей юрисдикции являются второй ветвью судебной власти. Они осуществляют уголовное, гражданское, административное и иные виды судопроизводства. Возглавляет их Верховный Суд РФ. Судами среднего звена являются суды субъектов Федерации. Районные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом. Они являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района.

 

3. Третьей ветвью судебной власти являются арбитражные суды, которые рассматривают экономические споры (о заключении и прекращении договоров, о признании права собственности, о банкротстве, о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке, и т.п., а также споры о защите чести, достоинства и деловой репутации) между юридическими лицами. Сто­ронами в арбитражном процессе могут быть также граждане, имеющие статус предпринимателя. Арбитражные суды субъектов РФ являются нижним звеном в трехзвенной системе федеральных арбитражных судов, куда помимо арбитражных судов субъектов Федерации входят федеральные арбитражные суды округов и Высший Арбитражный Суд РФ.