Санация депрессивных территорий

 

Перспективы выхода регионов из состояния депрессии обусловлены изме­нениями макроэкономической ситуации и проводимой социально-экономической политикой на федеральном и региональном уровнях.

Определенная часть регионов, в полной мере отвечающих приз­накам депрессивных, может получить государственный статус проблемных ре­гионов и стать объектами целевой государственной поддержки.

Система специально разработанных регулятивных мер по снятию депрессивных террито­риальных напряжений называется санацией, т. е. оздоровлением.

Для проведения действенной санации депрессивных регионов необходимо выполнение следующих условий:

§ доказанность необходимости санации;

§ временной срок санации;

§ возможности государственной поддержки для санации территории;

§ индивидуальный подход к проведению санации - варианты санации должны быть столь же разно­образны, сколь различны причины депрессии.

Варианты санациидепрессив­ных территорий определяются индивидуальными целями мероприятий, которые, в свою очередь, обусловлены индивидуальными особенностями региона и причин его депрессии.

Варианты санации:

1) временная консервация депрессивно­го состояния - средства государственной поддержки препятствуют дальнейшему ухудшению ситуации, но не устраняют ее причин;

2) реструк­туризация - трансформация экономического потенциала, социаль­ная разгрузка территории, устранение причин экологических ката­строф и т.д.;

3) тотальная санация - полный вывод из зоны депрессии промышленных объектов, переселение из нее жителей. До настоящего времени тотальная санация проводилась как реакция на чрезвычайные ситуации (но может использоваться и для ликвидации реализованных ранее (схем размещения производительных сил, идеология которых не учитывала рыночных отношений и распад единого народнохозяйственного комплекса СССР).

Многие проблемы преодоления депрессии могут решаться на уровне региона и предприятий путем диверсификации, конверсии, мо­дернизации производства, стимулирования развития малого бизнеса, улучше­ния местного инвестиционного климата, поиска новых рынков сбыта и т.д.

Различия вариантов санации определяются не только преследуемой при этом целью, но и содержательной направленностью, объектами санационных действий (экономика, политика, социальные отношения, природопользование и др.), их комплексностью, интенсивностью и длительностью проведения.

Так, содержание санации, направленной на устранение основной причины депрессии, — отсутствия условий стимулов нормальной воспроизводственной деятельности, — могут составить механиз­мы установления особых правовых режимов хозяйствования (на­пример, предоставление налоговых льгот и каникул) поддержки отдельных его форм (например, фермерских или кооперативных) и т.д. Применимы и самые различные способы активизации на­селения, — от создания новых рабочих мест до изменения форм собственности.

Могут быть, впрочем, предложены и варианты иной направлен­ности, они предусматривают не столько активизацию деятельно­сти, сколько поддерживаемую извне разгрузку территории, при­ведение общей численности проживающего на ней населения и его трудоспособной части в соответствие с собственными ресурс­ными возможностями территории. Одним из подвариантов такой стратегии можно считать снижение промышленной нагрузки на ме­ста традиционного хозяйствования малочисленных народов Севера.

Исключительно разнообразны отличия в конкретных объектах са­нации на депрессивных территориях. Так, в одних случаях средства поддержки могут быть направлены на создание рабочих мест, в других — на инфраструктурное обеспечение (дороги, связь, энер­госнабжение) и т.д.

И, наконец, санация депрессивных территорий способна реализовываться в вариантах, различающихся по степени интенсивности. Один вариант — энергично проводимые акции; совсем другой вариант — режим вялотекущего про­цесса.

Формы федеральной поддержки депрессивных территорий (в соответствии с законопроектом):

1) финансирование федеральных программ поддержки депрессивных территорий для преодоления депрессивного состояния как на возмездной, так и на безвозмездной основе;

2) предоставление на определенный срок и на определенных условиях преференций и иных льгот организациям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность на депрессивных территориях, содействие их реструктуризации и переподготовке кадров, а также обеспечение организациям, осуществляющим свою деятельность на депрессивных территориях, первоочередного рассмотрения заявок на получение средств, выделяемых на проведение реконструкции и санации производства;

Поддержка в первых двух формах оказывается в случае, если:

§ экономика территорий не в состоянии только с помощью субъекта (субъектов) РФ, в состав которого (которых) входят данные территории, перейти к устойчивому развитию;

§ численность населения данных территорий должна быть не менее 30 тысяч и не более 500 тысяч человек;

§ данные территории обладают экономическим потенциалом, необходимым для перехода их экономики к устойчивому развитию, и существует объективная возможность существенно поднять уровень развития производства на данных территориях в течение ближайших 5-ти лет.

3) оказание правовой, организационной, финансовой и иной поддержки органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в целях развития депрессивных территорий.

Ресурсы санации. Санация депрессивных территорий — дорогостоящий и практически бесприбыльный комплекс мероприятий. В лучшем случае, лишь через несколько лет можно ожидать снижения нагрузки на бюджеты и различные социальные фонды, а экономическое саморазвитие — еще более отдаленное и отнюдь не гарантированное последствие са­нации. Затраты же на реальную, результативную санацию — огром­ны и даже при предельном ограничении числа объектов вполне сопостави­мы с сегодняшними бюджетными инъекциями в государственно поддерживаемые отрасли — угольную, оборонную, сельское хозяй­ство.

Возможные источники финансирования санации депрессивных территорий:

§ Может быть переориентирована на санацию депрессивных территорий некоторая часть ресурсов федерального бюджета на поддержку ряда отраслей; отметим, что уже сейчас не­малая их часть направляется на социальные, экологические и иные цели.

§ Переориентировать на санацию наиболее депрессивных территорий следовало бы и часть бюджетных средств, расходуемых на решение социально-экономических проблем крупных регионов по каналам федеральных программ.

§ К источникам финансирования санации правомерно отнести также льготные (в том числе беспро­центные) кредиты населению,

§ средства благотворительных фондов,

§ часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий.

§ Требование целевого формирования и расходования используемых для санации ресурсов можно реализовать в достаточно традицион­ных формах программного (связанного с понятием «государствен­ные нужды») финансирования, бюджетных программ, специально­го раздела в фонде финансовой поддержки регионов и др. Может возникнуть необходимость определенной переструктуризации фе­дерального, субфедеральных и местных бюджетов.

§ Во-первых, для санации депрессивных территорий придется много­кратно укрупнить масштаб адресной финансовой поддержки терри­торий, «спустив» трансферты с уровня республик, областей, краев до уровня районов и поселков. Во-вторых, для санации депрессивных территорий может потребоваться частичная консолидация средств федерально­го бюджета (поступающих по каналам государственной поддержки отраслей, трансфертов, программ и т.п.), расходование которых прямо или косвенно связано с положением дел на депрессивных территориях. Наконец, чрезвычайный, экстраординарный характер ситуаций на депрессивных территориях определяет необходимость сделать расходы федерального и субфедеральных бюджетов на эти цели не только приоритетными, но и защищенными.

Роль региональных и местных властей в санации депрессивных терри­торий. При государственном регулировании процессов санации депрессивных территорий основную инициирующую и реа­лизующую роль должны играть органы власти субъектов федерации и муниципальных образований. Они должны стать главными в отборе депрессивных территорий для целей государ­ственной поддержки; сами региональные и муниципальные органы власти должны организовать оценку депрессивности своих насе­ленных пунктов и иных локальных территорий по единой системе критериев и правил, предложенной на федеральном уровне. Законопроект предусматривает, что органы исполнительной власти субъектов РФ совместно с органами местного самоуправления оценивают состояние экономики соответствующих территорий, выявляют депрессивные территории, нуждающиеся в федеральной поддержке, и разрабатывают проекты федеральных программ поддержки каждой такой территории.

Имен­но эти органы после принятия части их предложений (общегосу­дарственного отбора объектов) должны составить реестры счетов конечных получателей средств в рамках конкретных программ са­нации. Региональные органы власти и органы местного самоуправления должны направлять и контролировать целевое использование этих средств, нести полную ответственность за результаты санации и т.д.

Условия успешной санации депрессивных территорий. Вывод депрес­сивной территории в режим саморазвития или хотя бы снятие чрезмерной остроты депрессии является очень сложной задачей, для решения которой требуется формирование различных механизмов и процедуры, в том числе:

меры социальной защиты населения

особые процеду­ры банкротства предприятий

регулирование ми­грации

методы государственной бюджетной поддержки отраслей и территорий

реализация государственных целевых про­грамм

упорядочение отношений собственности и земельных отношений

особые правила формирования и использо­вания бюджетов и налогов

процедуры заключения многосторонних соглашений и т.д.

Успешная санация территории должна быть основана на следующих основных принципах:

1) целевая ориентация - меха­низм должен быть «настроен» на достижение конечных результатов санации депрессивных территорий;

2) си­стемность воздействия - предлагаемые механизмы должны решать несколько проблем и не быть про­тиворечивыми;

3) многоуров­невая поддержка - механизмы санации должны быть встроены в политику федеральных, субфедеральных и местных органов вла­сти;

4) концентрация ресурсов - аккумулирование и перераспределение между приоритетными направлениями санации поступающих ресурсов;

5) предупреждающие (превентивные) действия - механизмы санации призва­ны работать с опережением новых депрессивных ситуаций;

6) операциональность - все предлагаемые меры должны укладываться в действующую систему права, процедур, решений и т.д.;

7) реальность; лучше отказаться от эффектного решения, чем получить хотя бы один неудачный результат;

8) контролируемость - со­ответствие полученных результатов целям санации;

9) гласность - ясное и честное освещение ее целей и процедур (в частности, в СМИ), снятие в ходе дискуссий провокационных вопросов, оповещение о каждом шаге са­нации.

Основными принципами федеральной поддержки депрессивных территорий являются:

1) объективность и открытость при отнесении территорий, нуждающихся в федеральной поддержке, к депрессивным территориям;

2) одновременная концентрация финансовых средств на относительно небольшом количестве депрессивных территорий в целях разработки и реализации системы мер по преодолению такими территориями депрессивного состояния;

3) ограничение целей федеральной поддержки депрессивных территорий и срока ее оказания;

4) недопустимость использования финансовых средств, выделенных на оказание федеральной поддержки депрессивных территорий, для финансирования текущих потребностей таких территорий;

5) максимальное использование собственных возможностей депрессивных территорий и субъектов Российской Федерации, в состав которых входят такие территории, для разработки и реализации системы мер по преодолению этими территориями депрессивного состояния.

Ожидаемые результаты. Реализация мер по санации депрессивных территорий позволяет:

а) выделить на основании специального анализа ограниченное число локальных территорий, где действительно от­сутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития, которые требуются для самостоятельного выхода из углубляющейся депрессии и соответственно требуется государственная поддержка;

б) избавиться от малоре­зультативного рассредоточения средств по огромным площадям, по всем отраслям, сферам и объектам народного хозяйства;

в) сконцентрировать проходящие по различ­ным каналам (статьям расходов) средства бюджетов и внебюджет­ные средства разных уровней на ограниченном числе точек де­прессии; г) усилить адресность и конкретность действий, четко обозначить ответственность исполнителей и целевое прохождение всех средств выделяемой поддержки; д) обеспечить гарантии под­держки; сделать территории, на которые она распространяется, сферами приоритетного финансирования, а соответствующие рас­ходы — защищенными статьями бюджетов всех уровней; е) перейти на программные методы санации таких территорий с использова­нием особых механизмов ее проведения, контроля за результатами, отчетности и т.д.; ж) предотвратить тем самым неизбежное наступ­ление социальных, экологических и иных возможных в данной связи катастроф, упредить возникновение чрезвычайных обстоя­тельств и бедствий, а следовательно, и новых очагов политической и национально-этнической напряженности.