Судебная практика по административным делам

 

1. Территориальный орган внутренних дел вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, нарушающего его права, в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

Министерство внутренних дел по Удмуртской Республике (далее - МВД по Удмуртской Республике) обратилось в Верховный Суд Удмуртской Республики с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных норм Закона Удмуртской Республики от 13 октября 2011 г. № 57-РЗ “Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений”.

Определением судьи Верховного Суда Удмуртской Республики, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики, в принятии заявления МВД по Удмуртской Республике отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Отказывая в принятии заявления, судья исходил из того, что Министерство не относится к числу лиц, которые в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Определением судьи Верховного Суда Удмуртской Республики отказано в передаче кассационной жалобы МВД по Удмуртской Республике на указанные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев дело по кассационной жалобе МВД по Удмуртской Республике, с выводом суда первой инстанции не согласилась.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно ч. 2 названной статьи с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Из материалов дела следует, что МВД по Удмуртской Республике действует на основании Положения, утвержденного приказом МВД России от 27 апреля 2011 г. № 265, согласно которому оно является юридическим лицом, выступает истцом и ответчиком в суде (п. 20).

В заявлении, адресованном суду, и в кассационной жалобе МВД по Удмуртской Республике указывалось, что оспариваемым законом на Министерство необоснованно возложены полномочия по составлению протоколов по ряду административных правонарушений, что нарушает его права.

Изложенное свидетельствует о том, что МВД по Удмуртской Республике относится к числу лиц, названных в ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, обладающих правом на оспаривание нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отменила обжалуемые судебные постановления, направив дело на рассмотрение в суд первой инстанции.

 

Определение 43-КГ13-3

 

2. Заместитель прокурора вправе обращаться в суд с заявлением в порядке, установленном ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.

Заместитель прокурора Сахалинской области обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц пограничного органа федеральной службы безопасности. Определением судьи Сахалинского областного суда, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда, заявление возвращено заместителю прокурора Сахалинской области на основании п. 4 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ.

Определением судьи Сахалинского областного суда в передаче кассационного представления прокурора Сахалинской области для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.

Проверив материалы дела по кассационному представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С. Г., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации нашла, что судами первой и апелляционной инстанций допущено существенное нарушение норм процессуального права.

В силу п. 4 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ судья возвращает заявление в случае, если заявление подписано и подано лицом, не имеющим полномочий на его подписание и предъявление в суд.

Возвращая заявление, судья исходил из того, что заместитель прокурора не имеет полномочий обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц.

При этом судья сослался на положения ч. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I “О прокуратуре Российской Федерации”, а также на предписания, содержащиеся в чч. 1 и 2 ст. 45 ГПК РФ, указав, что право на обращение в суд с таким заявлением принадлежит исключительно прокурору.

Оставляя без изменения определение о возвращении заявления, судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда пришла к заключению о правильном применении судьей приведённых норм материального и процессуального права.

Между тем судебными инстанциями не было учтено следующее. В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Право прокурора на обращение в суд с заявлением в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, закреплено и в п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I “О прокуратуре Российской Федерации”.

Гражданское процессуальное законодательство, регламентирующее вопросы, связанные с подачей заявления в суд, рассмотрением заявленных требований по существу, обжалованием судебных постановлений, не вступивших в законную силу, называя прокурора в составе лиц, участвующих в деле, не содержит нормы, определяющей понятие “прокурор”. Это позволяет сделать вывод о том, что в ГПК РФ термин “прокурор”используется в качестве обобщающего.

При определении содержания понятия “прокурор”в гражданском процессе следует руководствоваться положениями ст. 54 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I “О прокуратуре Российской Федерации”, разъясняющей, что наименование “прокурор”, содержащееся также и в п. 3 ст. 35 Закона, включает в себя не только непосредственно прокуроров, но и их заместителей.

Таким образом, вывод судьи первой инстанции и суда апелляционной инстанции о том, что заместитель прокурора Сахалинской области не имеет полномочий обратиться в суд с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц пограничного органа федеральной службы безопасности, сделан с существенным нарушением требований процессуального законодательства. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила обжалуемые судебные постановления отменить.

 

Определение 64-КГПР13-8

 

3. Суд вправе обязать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления совершить действия, вытекающие из их полномочий в области государственного, муниципального управления.

Брянский природоохранный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд в порядке главы 25 ГПК РФ с заявлением о признании незаконным бездействия, возложении обязанности на Управление имущественных отношений Брянской области поставить на кадастровый учет земельные участки, на которых расположены леса г. Брянска, на Брянскую городскую администрацию - оформить право собственности на указанные земельные участки, организовать муниципальный контроль в отношении лесных участков, разработать и утвердить в установленном порядке лесохозяйственный регламент городского лесничества. В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что в результате проведенной прокуратурой проверки установлено, что на территории четырех городских районов г. Брянска расположены городские леса общей площадью 1043 га. Право собственности на лесные участки, расположенные на территории города, не оформлено, муниципальный контроль и надзор в отношении городских лесов органами местного самоуправления г. Брянска не организован.

Решением Советского районного суда г. Брянска от 26 июня 2009 г. заявление прокурора было удовлетворено.

Определением Советского районного суда г. Брянска от 12 декабря 2011 г. решение Советского районного суда г. Брянска от 26 июня 2009 г. отменено по вновь открывшимся обстоятельствам.

Решением Советского районного суда г. Брянска от 17 мая 2012 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 21 августа 2012 г., заявление Брянского природоохранного прокурора оставлено без удовлетворения.

Определением судьи Брянского областного суда от 21 января 2013 г. отказано в передаче кассационного представления прокурора Брянской области для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Верховный Суд Российской Федерации рассмотрел данное дело по кассационному представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Кехлерова С.Г. на решение Советского районного суда г. Брянска от 17 мая 2012 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Брянского областного суда от 21 августа 2012 г. Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационном представлении, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления при повторном рассмотрении дела, суд первой инстанции исходил из того, что все имеющиеся в г. Брянске леса поставлены на кадастровый учет и предоставлены Управлением имущественных отношений Брянской области в безвозмездное срочное пользование Брянской городской администрации, а на земельных участках, указанных прокурором в заявлении, городские леса отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции, не согласившись с такими выводами суда первой инстанции, указал, что районным судом неправильно определены юридически значимые обстоятельства по делу и данные выводы подлежат исключению из решения суда, как недоказанные.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции оставил решение районного суда без изменения, поскольку пришел к выводу о том, что прокурором в данном деле избран неверный способ защиты прав неопределенного круга лиц. Он просит о вмешательстве судебной власти в деятельность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, что недопустимо в силу действия конституционного принципа разделения властей и принципа самостоятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, суд пришел к выводу о том, что возложение на орган местного самоуправления (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязанности совершить те или иные действия не входит в его полномочия.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с данным выводом суда не согласилась, указав следующее.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Заявление Брянским природоохранным прокурором подано в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц (жителей г. Брянска), в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законом.

В заявлении, которое было подано в порядке главы 25 ГПК РФ, оспаривалось бездействие Брянской городской администрации и Управления имущественных отношений Брянской области. Неисполнение указанными органами возложенных на них законом обязанностей создавало угрозу нарушения прав жителей г. Брянска на благоприятную окружающую среду.

На основании п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1991 г. № 2202-I “О прокуратуре Российской Федерации”прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Требования прокурора не ущемляют самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также самостоятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, направлены на понуждение в судебном порядке исполнить возложенные на них законом обязанности, поэтому не могут расцениваться как вмешательство в их компетенцию в области государственного и муниципального управления.

Вывод суда о том, что прокурором избран неверный способ защиты прав неопределенного круга лиц, сделан с существенным нарушением требований процессуального законодательства.

Обжалуемые судебные постановления Судебная коллегия отменила как незаконные.

 

Определение № 83-КГПР13-8

 

4. Ограничение нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации размера жилых помещений, предоставляемых гражданам в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 342-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О статусе военнослужащих”и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан”, является незаконным.

Постановлением губернатора Владимирской области от 4 апреля 2011 г. № 279 утверждён Порядок предоставления гражданам, обеспечиваемым жилыми помещениями в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 342-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О статусе военнослужащих”и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан”, помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма и предоставления им единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения (далее - Порядок).

Жилые помещения в силу п. 3 Порядка предоставляются гражданам по нормам предоставления, установленным в соответствии с пп. 1-4 ст. 15.1 Федерального закона от 8 декабря 2010 г. № 342-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О статусе военнослужащих”и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан”.

Согласно подп. “а”, “б”и “в”п. 4 Порядка предоставление жилых помещений или единовременных денежных выплат на приобретение или строительство жилого помещения по нормам, указанным в п. 3 Порядка, осуществляется в случае, если:

граждане не имеют жилых помещений для постоянного проживания;

гражданами, проживающими на основании договора социального найма в жилых помещениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, принимается обязательство о расторжении указанного договора и об освобождении занимаемого жилого помещения;

гражданами, проживающими в жилых помещениях, принадлежащих на праве собственности им или членам их семей и не имеющих обременений, принимается обязательство о безвозмездном отчуждении этого жилого помещения в государственную собственность или муниципальную собственность.

Пунктом 5 Порядка установлено, что в случае отчуждения гражданином жилого помещения, принадлежащего на праве собственности ему или членам его семьи (за исключением случая, указанного в подп. “в”п. 4 Порядка), или принятия решения не отчуждать жилое помещение, принадлежащее на праве собственности, или принятия решения не освобождать занимаемое по договору социального найма жилое помещение жилое помещение предоставляется гражданину по нормам, указанным в п. 3 Порядка, за вычетом общей площади отчужденного жилого помещения или общей площади жилого помещения, оставленного для дальнейшего проживания. При этом предоставление жилого помещения гражданину осуществляется только в случае, если определенный таким образом размер общей площади жилого помещения, которое предполагается предоставить, составляет не менее 36 кв. метров.

В остальных случаях предоставление жилого помещения гражданину возможно при выполнении им условий, предусмотренных подп. “б”и “в”п. 4 Порядка.

В соответствии с подп. 6 п. 8 Порядка для включения в список граждане представляют в орган местного самоуправления, осуществляющий полномочия по обеспечению жильем указанной категории граждан, заявление по форме согласно приложению № 2 к Порядку. Одновременно с заявлением представляется обязательство о сдаче или безвозмездном отчуждении занимаемого жилого помещения (в двух экземплярах) по форме согласно приложению № 3 к Порядку - в случаях, указанных в подп. “б”и “в”п. 5 Порядка. При этом каждая страница обязательства подписывается уполномоченным должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (главой органа местного самоуправления, командиром воинского подразделения) и гражданином.

В случае, если гражданином не представлены или представлены не все документы, указанные в п. 8 Порядка, во включении в список ему отказывается, о чем он письменно уведомляется с указанием мотивов принятого решения и возвратом представленных документов (если таковые были частично представлены) (п. 9 Порядка).

По результатам рассмотрения представленных документов органом местного самоуправления в течение 30 дней с даты представления документов принимается решение о включении гражданина в список граждан, имеющих право на обеспечение жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, либо об отказе в этом (п. 10 Порядка).

П., уволенный в сентябре 1993 года с военной службы по состоянию здоровья и имеющий на момент увольнения выслугу 18 лет в календарном исчислении и 21 год 6 месяцев в льготном исчислении, обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия подп. “в”п. 4, п. 5, подп. 6 п. 8, пп. 9 и 10 Порядка в части требования от граждан, уволенных с военной службы и имеющих право на обеспечение жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, принятия обязательства по безвозмездному отчуждению принадлежащего им на праве собственности жилого помещения в государственную или муниципальную собственность, ссылаясь на то, что они противоречат федеральному законодательству.

По мнению заявителя, обеспечение жильём граждан, уволенных с военной службы и имеющих право на обеспечение жилыми помещениями за счёт средств федерального бюджета, является обязанностью государства, исполнение которой не может быть поставлено в зависимость от освобождения жилого помещения, принадлежащего гражданину на праве собственности.

Решением Владимирского областного суда от 27 августа 2013 г. в удовлетворении заявления П. отказано.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела по апелляционной жалобе П., не согласилась с выводами суда о законности оспариваемых положений пп. 5, 8 и 9 Порядка.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Жилищного кодекса Российской Федерации граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

Жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть третья этой же статьи).

Граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании Кодекса, другого федерального закона (чч. 4 и 5 ст. 1 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Из п. 5 оспариваемого Порядка следует, что если гражданин принимает решение не отчуждать жилое помещение, принадлежащее ему на праве собственности, площадь жилого помещения, которое должно быть ему предоставлено, определяется за вычетом общей площади жилого помещения, оставленного для дальнейшего проживания. Жилое помещение гражданину предоставляется только в случае, если его общая площадь, определенная указанным способом, составляет не менее 36 кв. метров.

Таким образом, реализация гражданином, принявшим решение не отчуждать жилое помещение, права на обеспечение жильем в соответствии с Федеральным законом “О статусе военнослужащих”поставлена в зависимость от размера жилого помещения, которое предполагается предоставить.

Между тем федеральное законодательство подобного ограничения не содержит.

Изложенные в решении выводы суда о том, что оспариваемые заявителем положения не содержат ограничений, поскольку не отменяют и не изменяют прав заявителя на предоставление ему жилого помещения, не соответствуют установленным судом обстоятельствам дела. Как следует из материалов дела, именно из-за того, что площадь жилого помещения, которое предполагалось предоставить П., составила менее 36 кв. метров, а обязательство об отчуждении жилого помещения не было принято, в предоставлении жилья ему было отказано.

Доводы представителя администрации Владимирской области о том, что установление подобного ограничения обусловлено отсутствием возможности предоставления жилого помещения менее 36 кв. метров, Судебная коллегия признала необоснованными.

В соответствии с пп. 5.1 и 5.2 СНиП 31-01-2003 “Здания жилые многоквартирные”, принятых и введенных в действие постановлением Госстроя Российской Федерации от 23 июня 2003 г. № 109, квартиры в жилых зданиях следует проектировать исходя из условий заселения их одной семьей. В зданиях государственного и муниципального жилищных фондов рекомендуемая площадь данных квартир составляет 28-38 кв. метров. Следовательно, не исключается возможность предоставления гражданам жилых помещений площадью менее размера, установленного оспариваемым Порядком. К тому же из материалов дела усматривается, что П. ранее занимал однокомнатную квартиру общей площадью 30,6 кв. метров.

Судебная коллегия пришла к выводу, что при таких обстоятельствах положения п. 5 Порядка в части установления ограничения размера жилого помещения, которое предполагается предоставить, не могут быть признаны соответствующими закону.

По тем же мотивам оспариваемые заявителем подп. 6 п. 8 и п. 9 Порядка являются незаконными в той мере, в какой допускается их истолкование и применение, при котором гражданину, принявшему решение не отчуждать находящееся в его собственности или членов его семьи жилое помещение, может быть отказано во включении в список на обеспечение жилым помещением.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение Владимирского областного суда от 27 августа 2013 года в части отказа в признании недействующими п. 5 в части слов “не менее 36 кв. метров”, а также подп. 6 п. 8 и п. 9 Порядка отменить.

 

Определение 86-АПГ13-13