Политические и экономические контрреформы государственного управле­ния.

Централизованная командная система «развитого социализма»

 

Новый этап политического и социально-экономического раз­вития СССР, связываемый в литературе с именем Л. И. Брежне­ва, начался с конца 60-х гг., когда произошли такие внешнеполи­тические события, как подавление организацией Варшавского Договора чехословацкой либеральной революции («Пражской вес­ны»), осуществлявшейся под лозунгом «демократического соци­ализма», обострение отношений СССР с маоистским Китаем, усиление напряженности в отношениях СССР с США в связи с американской агрессией во Вьетнаме. Все это стимулировало, с одной стороны, усилия руководства КПСС и СССР по укрепле­нию обороноспособности и централизованного управления, с другойстороны, — борьбу с попытками нетрадиционного («оппор­тунистического», «фальсификаторского», «ревизионистского») тол­кования социалистической идеологии, в том числе в управлен­ческой сфере. В социально-экономической сфере также произошли этапные изменения, ставшие рубежом развития общества. В стране начались контрреформы по всему спектру политико-админист­ративного управления: в политике (смена концепции строитель­ства коммунизма концепцией развитого социализма), в управле­нии (упразднение совнархозов и восстановление министерств), в экономике (свертывание политики сентябрьского пленума ЦК КПСС), в партии (отмена принципа ротации кадров, разделения парткомов по отраслевому принципу), в гражданском обществе (преследование инакомыслящих).

В начале своей деятельности в качестве первого лица в госу­дарстве Л.И. Брежнев не только не имел своей программы дей­ствий, но даже не стремился ее сформировать, что было доста­точно редким случаем не только в мировой, но и в отечествен­ной истории. Его управленческая философия мало чем отлича­лась от хрущевской, если не считать особенностей его личнос­ти. Брежнев был самым типичным представителем третьего поколения советских кадров выдвиженцев 1930-х гг., уцелевших в ходе бесчисленных чисток и репрессий и воспринявших стиль политического исполнительства и проведения в жизнь полити­ческой линии вождя. Став первым лицом в государстве, т. е. заняв место вождя, Брежнев мог реально заниматься преиму­щественно повседневным администрированием, бюрократичес­кой перетасовкой кадров при сохранении политического режи­ма. Он как аппаратчик и прагматик-управленец укрепил власть коммунистической политической элиты, именовавшейся офи­циально номенклатурой. Важнейшим элементом системы был сложившийся партийный аппарат ЦК — ревкомов-обкомов — горкомов-райкомов, который традиционно подменял соответ­ствующие выборные партийные и особенно советские органы и руководил всеми остальными общественными организациями. Этот аппарат только при ЦК составил более 4000 человек, рабо­тавших более чем в 20 отделах, которые подразделялись на сот­ню секторов. Параллельно функционировало около 100 мини­стерств и ведомств. Всего управленческим трудом занимались 18 млн. человек, что, однако, значительно меньше количества чиновников в современной России, в которой отсутствует адми­нистративно-командное управление. Советский депутатский корпус всех уровней формировался исключительно партийными органами, которые предлагали избирателям одобрить в ходе безальтернативных, хотя всеобщих и тайных выборов одного кандидата от «нерушимого блока партии и народа». Советская власть по-прежнему выполняла функцию ширмы для всевлас­тия аппарата партии — государства. По многим показателям по­литическая брежневская система «развитого социализма» весь­ма напоминала сталинскую, но без ее ведущей карательно-реп­рессивной функции.

Сам Брежнев не был вождем или диктатором сталинского образца. Мнение о том, что он реанимировал сталинизм или про­водил в жизнь неосталинизм, не совсем корректно. Действитель­но, все, что было апробировано при Сталине и дало необходи­мый позитивный результат, возвращалось немедленно в управ­ленческую практику. Но при этом не все хрущевские реформы были полностью перечеркнуты. Для Брежнева гораздо более важ­но было устранить радикальный дух безудержного авантюрного реформаторства, ввести преобразования в русло продуманности, постепенности, стабильности, и в этом он более чем преуспел. Термин «стабильность», не «застой» является определяющим при характеристике всего этапа 1970-х — первой половины 1980-х гг., так как застойные тенденции стали явственно фиксироваться в основном в конце этого периода.

Проведенные еще в 1965 г. пленумы ЦК КПСС приняли реформаторские решения, подготовленные А.Н. Косыгиным и его окружением. Председатель Совмина А.Н. Косыгин, по общему мнению, значительно превосходил Брежнева по компетентности в экономических вопросах и профессионализму в государствен­ном управлении, и был еще в большей степени, чем Брежнев, прагматик и технократ. Все идеологические и политические кам­пании он оценивал с позиций полезности для развития производ­ства (особенно легкой промышленности), совершенствования системы управления на основе ограниченной и контролируемой децентрализации, воспитания нового поколения хозяйственных руководителей. До середины 70-х гг. в руководстве существова­ло скрытое противоборство Косыгина и Брежнева, закончившее­ся победой последнего. После отхода Косыгина от управленчес­кой деятельности Брежнев предпринимает политические акции, которые закрепляют отказ советского государства от рыночных реформ.

Экономическая необходимость реформ, в частности введе­ние элементов рыночной политики, была совершенно очевидна, и можно было ожидать, что сама жизнь заставит новое консервативное руководство продолжать хотя бы в урезанном виде преоб­разования. Однако острота проблемы была неожиданно снята нахождением мощного источника дополнительной валюты в виде экспорта обнаруженных с помощью космических спутников за­пасов нефти, газа и других энергоносителей. За счет нефтедолла­ров государство стало закупать западное оборудование и техно­логии и на этой экстенсивной основе решать назревшие пробле­мы. Вместо того чтобы добиваться повышения качества продук­ции, интенсификации производства, получения прибыли на базе внедрения достижений научно-технического прогресса в произ­водство, бюрократия сделала ставку на импортные накачки. По­скольку распределительная функция госаппарата вновь стала глав­ной, управление сосредоточилось в вертикалях власти, а само­стоятельность субъектов в горизонтальных структурах была прак­тически ликвидирована.

Сущность политики Брежнева заключалась в сохранении до­стигнутых темпов производства и экстенсивном расширении про­изводственных мощностей. В результате СССР фактически «про­спал» информационную революцию — компьютеризацию. Вто­рой космический прорыв в науке и производстве не удался. В то время как США, Западная Европа и Япония развивались на по­стиндустриальных направлениях модернизации, советская эко­номика традиционно и инерционно развивалась в рамках индустриального этапа. Хотя были отрасли, например космическая, оборонная, которые выпускали конкурентоспособную продукцию, не они определяли погоду в стране. Именно в этом заключается са­мый, может быть, главный методологический просчет брежневского руководства, ибо все, что не развивается, — останавливает­ся и умирает.

Буквального застоя в экономике в коне 1960-х — первой по­ловине 1970-х гг. не было и близко, до системного социально-по­литического кризиса было еще далеко, но негативная тенденция замедления социально-экономического развития уже обозначи­лась. Это был симптом тяжелой болезни, но настоящих «врачей» рядом с Брежневым в переносном, политическом смысле слова, не было. Правление Брежнева явилось периодом утверждения консервативного традиционалистского, условно говоря, неоста­линского политического режима, в деятельности партийно-госу­дарственного аппарата господствовал принцип бюрократическо­го централизма. В политической элите доминировали отноше­ния своеобразного вассалитета нижестоящих по отношению к вы­шестоящим деятелям, отношения личной преданности.

Новое партийное руководство последовательно осуществило цикл политических контрреформ. На XXIII съезде КПСС в 1966 г.были отменены ограничения на занятие руководящих должнос­тей в партийной иерархии, восстановлено название «генеральный секретарь ЦК КПСС». Позднее Брежнев совместил эту должность с постом Председателя Верховного Совета СССР и Председателя Совета Обороны. Первоначально Брежнев проявлял себя как энер­гичный и достаточно компетентный руководитель, хотя и тяго­тевший к консерватизму, но осуществлявший грамотное руководство в интересах страны. Но в конце своего правления он по­терял здоровье и возможности критического мышления и даже попытался при поддержке своего окружения организовать подо­бие нового коммунистического культа своей личности. Но не­смотря на все усилия предпринятые государственной идеологи­ческой машиной, культ в пропаганде не привел к культу в массо­вом общественном сознании, ибо, во-первых, после столь «вели­кой и страшной» личности, как Сталин, претендовать на культ заурядной фигуре Брежнева было практически невозможно. Если на Хрущева падала тень Сталина как на его ниспровергателя, что создавало ему возможность войти в историю как великому ре­форматору, то Брежнев пришел к власти как заурядный эпигон третьего порядка и объективно не мог ни на что претендовать. Для культа нужны особые социально-психологические условия, которые отсутствовали в относительно спокойной атмосфере 70-х гг., необходимы крупные управленческие заслуги перед на­цией, нужна, наконец, особая харизматическая личность. Всего этого у Брежнева не было и близко, если не считать маниакаль­ной страсти к геройским золотым звездам.

Начиная с середины 70-х гг. в силу резкого ослабления здо­ровья Брежнева реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС. В рамках этого органа образовалась узкая группа партийных олигархов в составе Ю.В. Андропова, А.Н. Громыко, Ф. Устинова, М.И. Суслова, в какой-то мере К. У. Черненко, которая вместе с Брежневым фактически решала все принципиальнейшие вопросы. А.Н. Косыгин был оттеснен в сто­рону и фактически лишен политических полномочий. По-прежнему сохранял свои позиции Секретариат ЦК КПСС, 20 отде­лов которого все более дублировали и подменяли министерства правительства. Через эти отделы осуществлялось так называе­мое политическое, а фактически прямое руководство отраслями народного хозяйства. Аналогичное положение сложилось и на местах, где местные ЦК, крайкомы и обкомы монополизировали принятие всех политических решений и контролировали дея­тельность советских и хозяйственных организаций.

В управлении экономикой был восстановлен отраслевой прин­цип и устранена введенная Хрущевым совнархозовская террито­риальная система. Министерство занималось перспективным и годовым планированием развития соответствующей отрасли, ут­верждало штаты центрального управления, положения о глав­ках, контролировало их деятельность. Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем — через со­здание новых структур, перераспределение ответственности в рам­ках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам. Все эти годы декларировался, про­рабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффективности.

Структура управляющей системы, т.е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов про­изводства. Начиная со второй половины 70-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на изменяющиеся цели производства.

С 1973 г. стала формироваться обновленная система управ­ления. Главные управления министерств ликвидировались, и ус­танавливалась трехзвенная схема управления: министерство — производственное объединение — предприятие. Поиск решения шел опытным путем организации хозрасчетных объединений путем прямого давления партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Однако мно­гие предприятия и даже объединения были по-прежнему бесправ­ны в вопросах развития собственной инфраструктуры, матери­ального стимулирования работников, распределения жилья. Централизация управления, позволявшая ранее концентрировать ре­сурсы на важнейших объектах в период освоения построенных производств, теперь становилась отрицательным фактором, так как способствовала неоперативности, негибкости, бюрократизму в худшем, невеберовском, смысле этого слова.

Необходимость согласования интересов территорий и ве­домств, являющаяся серьезнейшей управленческой проблемой, привела к появлению довольно устойчивых механизмов: созда­вались советы директоров, штабы по координации и контролю за строительством, практиковалось создание постоянных и времен­ных партийных групп. Все эти структуры создавались по иници­ативе партийных органов. Государственной структуры, которая могла бы эффективно выполнять функции согласования ведом­ственных интересов при строительстве и освоении производств, создать не удались. Только через партийные органы шло согла­сование планов развития.

К концу 70-х гг. начала все более рельефно проявляться тен­денция стагнации, обостряемая исчерпанием резерва рабочей силы. В экономике стали усиливаться деградация и консервация основных фондов, сверхмилитаризация хозяйства, кризис систе­мы управления, проявлявшийся в затратности производства, монополистинности, немобильности форм собственности, дефицит­ности внутреннего рынка, нестимулированности труда, внедре­ния престижных, но нерентабельных программ.

Развитие производства подошло к качественно новому рубе­жу — появлению производственно-территориальных комплексов, что потребовало и новых форм управления. С 1979 г. стали фор­мироваться производственные территориальные органы управле­ния. Имевшаяся система оценки деятельности предприятий — по валу — недостаточно стимулировала внедрение новой техники и переход на выпуск новой продукции. Эта проблема осознавалась на всех уровнях управления, и предпринимались попытки ее ре­шить.

Постановление ЦК КПСС от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении эффективности производства и каче­ства работы» предлагало (обязывало) введение более 200 показа­телей, отражающих все направления хозяйственной деятельнос­ти предприятий и подлежащих утверждению вышестоящими орга­нами. Вводился показатель нормативно чистой продукции, кото­рый заменял показатель «валовая продукция», не дававший вер­ного представления о состоянии хозяйственной деятельности. Но новый показатель не получил широкого применения и не оправ­дал надежд. Продолжились централизация управления экономи­кой, развитие директивного планирования, всемерное ограниче­ние рыночного ценообразования и методов материального сти­мулирования производства. В результате темпы прироста эконо­мики упали до нормы западных стран — 3,5% в год, но это было значительно меньше 8,4% в VIII пятилетке. В принципе СССР вступил в развитую индустриальную фазу развития. Для кото­рой, как показал опыт Европы, характерно стабильное развитие без фантастических приростов валового продукта. Но коммунистические идеологи все еще надеялись, что преимущества социа­лизма могут позволить форсированными методами развиваться вопреки всему. Вместо того чтобы научиться правильно распоря­диться гигантским экономическим потенциалом страны и подго­товить условия для перехода в постиндустриальное общество на основе научно-технической революции, идеологи КПСС стреми­лись создавать иллюзии продолжения коммунистического стро­ительства, о формировании «развитого социализма», о сохране­нии прошлых темпов развития.

Советская экономика при Брежневе представляла собой очень непростой феномен, который недопустимо клеймить однознач­но термином «застой». Ориентация Брежнева на стабильность и отказ от косыгинских управленческих реформ имела под собой определенное обоснование, заключающееся в постепенно раз­вивающемся по нисходящей, экстенсивно, но РОСТЕ экономи­ки. С 1970 по 1988 г. общее промышленное производство в СССР возросло в 2,38 раза против 1,32 раза в Англии, 1,33 — в ФРГ, 1,48 — во Франции, 1,68 — в США, в 2,0 — в Японии. Средне­годовые темпы роста общественного производства постепенно снижались, но это было бесспорно связано с возрастанием его абсолютных объемов. Объем законченного общественного про­дукта в СССР за 1960 г. был превышен в 1970 г. в 2,1 раза, в 1980 г. — в 3,5 раза, а в 1988 г. — в 4,7 раза. При всех недостат­ках и пороках политической экономической системы она обеспечивала довольно высокий уровень благосостояния населения, реализацию конституционных прав на труд, отдых, бесплатное образование и здравоохранение, пенсионное обслуживание. Население рассчитывало на последующие успехи и достижения и до определенного времени выражало достаточное политическое согласие с правящей компартией, что проявлялось в итогах раз­личных выборов законодательные органы власти. Хотя выборы были безальтернативные, но тайные, и избиратели все-таки име­ли реальную возможность выразить своей протест путем вы­черкивания предложенной кандидатуры или производства соот­ветствующей надписи на бюллетене. Однако это делали в масш­табе всей страны несколько десятков тысяч человек, что отно­сительно 200-миллионного населения составляло десятые доли процента.

Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 14 июня 1983 г. вводились новые критерии по выполнению плановых за­даний, по объему реализованной продукции, исходя из договор­ных обязательств, по номенклатуре, качеству и срокам, а также по росту производительности труда, снижению затрат, повыше­нию технического уровня производства. Добиться действитель­ной оценки деятельности предприятий по этим критериям не уда­лось. Много внимания уделялось проблеме улучшения планиро­вания. Достижением следует считать появление во второй поло­вине 70-х гг. территориально-отраслевых программ интенсифи­кации экономики отдельных регионов. Постепенно, хотя очень медленно и непоследовательно, расширялись права производ­ственных объединений. Взятый курс на развитие бригадных форм организации труда требовал расширения самостоятельности ни­зовых структур — бригад, предприятий и передачи им части уп­равленческих функций. Реализация этого курса столкнулась с рядом серьезнейших трудностей юридического, организационно­го, финансового характера, проблемами работы НОТ, психоло­гической неготовностью руководителей предприятий. Как явле­ние хозрасчетные бригады состоялись и заняли серьезное место в трудовых коллективах промышленных предприятий, но их со­здание шло под давлением партийных структур при сопротивле­нии администрации. В целом вследствие установившегося бю­рократического централизма и слабых горизонтальных связей предприятий управленческие реформы не привела к радикаль­ным сдвигам. Однако следует признать, что в стране происходи­ла определенная перестройка административно-командной сис­темы. Оперативное управление производственных объединений перестало быть функцией органов власти. Четко обозначилась тенденция к уменьшению жесткости иерархических структур, расширялась кооперация. Высшие инстанции осуществляли де­легирование оперативных полномочий управления на низший уровень, оставляя за собой задачи интеграции производственных усилий в масштабе страны и регионов, разработку экономиче­ской стратегии.

В сельском хозяйстве также развивалась межотраслевая ин­теграция колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятия­ми и научно-исследовательскими организациями. Появились рай­онные, областные и республиканские агропромышленные объе­динения. Во главе их стоял совет объединения и имелся распоря­дительный орган — президиум. Всю новую систему возглавила сначала комиссия при Совете Министров, преобразованная впос­ледствии в Госагропром СССР. Первоначальные функции коор­динации министерств и ведомств соответствующего профиля ес­тественным образом были заменены на функции бюрократичес­кого централизованного управления.

В целом в стране шло развитие в качественном и количе­ственном отношении министерств, ведомств, госкомитетов, об­щее число которых достигло 100 единиц в 1980 г. Особенно уси­лились ведомства военно-промышленного комплекса, успешно обеспечившие в условиях холодной войны стратегический па­ритет СССР и США. Однако решение этой глобальной задачи очень дорого обошлось стране и социально-политической сис­теме. В условиях, когда валовой продукт США почти вдвое пре­восходил валовой продукт СССР, достигнутый паритет озна­чал, что советское государство располагало значительно мень­шим объемом оставшихся финансовых средств и было вынуж­дено игнорировать резко возросшие потребительские интересы населения. Советский народ устал от постоянного напряжения сил, бесконечных мобилизаций, требований повышения произ­водительности труда на основе идеологизированного энтузиаз­ма при минимуме материальных стимулов. Апатия, пассивность, аллергия к коммунистическим лозунгам стали все шире рас­пространяться в общественном сознании нации. Этому в нема­лой степени способствовали такие качества власти, как ведом­ственность и бюрократизм.

Эти пороки подорвали одну из главных основ советского строя — общенародный характер собственности и хозяйства. За­падные экономисты неоднократно отмечали особенность советс­кой системы: с точки зрения частных критериев советская эконо­мика выглядела отсталым и корявым, но в целом, исходя из об­щих критериев, была необычайно и поразительно эффективной, особенно в избранных ключевых направлениях развития. Ведом­ственность разрушала эту эффективность, так как являлась зам­кнутой административно-хозяйственной системой, проводившей собственную хозяйственную практику. По мере усиления изоля­ции ведомства происходила своеобразная латентная денациона­лизация части общенародного хозяйства. По мере сращивания партийной номенклатуры с ведомственной ротация кадров замед­лилась и центральная власть все больше теряла контроль за кад­ровым корпусом ведомств. В условиях научно-технической рево­люции требовалось усиление межведомственных усилий, в то время как в реальной действительности шел процесс их ослабле­ния. Более того — ведомственность соединялась с местниче­ством — тенденцией регионализма, противостоящей интересам центра, государства в целом. Образование региональных элит, включавших в себя работников аппарата ведомств и работников областных структур власти, породило возникновение настоящих номенклатурных кланов. Сформированные в период совнархозовского этапа управленческой деятельности региональные кла­ны не только не были в последующем ликвидированы, но усиле­ны за счет подключения представителей центра.

Особую роль в функционировании политического управле­ния страной играл КГБ СССР во главе с Ю.В. Андроповым, ко­торый являлся членом Политбюро ЦК КПСС и членом прави­тельства. В своей деятельности он опирался, как во всех мини­стерствах, на коллегию и партком, но располагал колоссальным аппаратом в центре и на местах. В КГБ насчитывалось вместе с погранвойсками 400 тыс. человек, из которых около 90 тыс. слу­жили штатными сотрудниками. Это делало КГБ совершенно уни­кальным политическим институтом, способным влиять на раз­витие всей государственной жизни. В составе аппарата КГБ име­лось 5 главных управлений: разведки, контрразведки, погранох­раны, спецсвязи, охраны Конституции (фактически подавление инакомыслия) и 11 технических управлений. Среди этих управ­лений особое значение приобрело пятое управление по охране Конституции, которое занималось фактически контролем идео­логической деятельности противников существующего консти­туционного строя.

В 1977 г. принята новая Конституция, ставшая преемницей предшествующих основных законов 1924 и 1936 гг., а также про­екта, разработанного в 1963 г. По сравнению с последним проек­том она была в значительной мере консервативнее и догматич­нее. Большинство демократических нововведений, предлагавших­ся в 1960-х, из нее были убраны. Главной отличительной особен­ностью этой Конституции являлось законодательное закрепле­ние в 6-й статье руководящей и направляющей роли Коммунис­тической партии, объявленной ведущей силой общества.

Конституция законодательно зафиксировала построение в СССР общества «развитого социализма» и утверждала принципы общенародного государства. Однако в действительности социа­листические народовластные идеалы не были не только в полной мере реализованы на практике, но более того, не было настоя­щих гарантий против реставрации капитализма. Наличие всего лишь основ развивающегося социализма при сохранении ряда негативных тенденций объясняет сложившуюся реальность, в которой Конституция расходилась с реальной политической прак­тикой функционирования авторитарно-номенклатурного полити­ческого режима.

В Конституции законодательные функции закреплялись за Верховным Советом СССР, состоявшим из палаты Совета Со­юза и палаты Совета Национальностей. Он возглавлял всю строй­ную систему Советов сверху до низовых сельских и районных советов депутатов. Советы являлись органами общего руковод­ства, а непосредственное управление осуществляли выборные исполнительные комитеты, которые непосредственно руководи­ли хозяйственной, культурной жизнью, здравоохранением, об­разованием, органами МВД и т.д. При Верховном Совете был постоянно действующий орган — Президиум Верховного Совета СССР, который толковал законы, издавал указы, организовывал работу постоянных комиссий, ратифицировал мирные договоры.

Высшим исполнительным органом управления и исполни­тельной власти являлось правительство — Совет Министров СССР, образуемый Верховным Советом нового очередного со­зыва. Центральными органами управления являлись министер­ства и государственные комитеты, опиравшиеся на свои структу­ры. Судебная система и прокуратура практически не изменилась в сравнении с предшествующим порядком. В Основном Законе признавалась роль общественных организаций, в частности, ком­сомола, профсоюзов, органов народного контроля, трудовых кол­лективов. Все эти политические субъекты должны были образо­вать советский социум, развивающийся в русле коммунистичес­кого самоуправления.

На основе Конституции был принят ряд законодательных актов, регулирующих власть на местах. Функции и полномочия местных Советов были существенно расширены. К их ведению были отнесены вопросы местного значения, исходя из общегосу­дарственных интересов и интересов граждан, проживающих на данной территории. Было выделено пять основных направлений деятельности местных Советов, позволявших им быть хозяева­ми на соответствующей территории: 1. Руководство государствен­ным, хозяйственным, социально-культурным строительством. 2. Утверждение планов развития местного бюджета и отчетов об их исполнении. 3. Осуществление руководства подчиненными им органами, предприятиями, учреждениями и организациями. 4. Обеспечение соблюдения законов, охрана государственного и общественного порядка. 5. Содействие укреплению обороноспо­собности.

Местные Советы наделялись правом координировать и контролировать работу всех расположенных на их территории пред­приятий и организаций по жилищному, коммунальному строи­тельству. Советы могли приостанавливать решения любых руководителей, если они противоречили законодательству. Характер­но, что Советам были даны права, отнесенные к исключитель­ной их компетенции без вмешательства исполкомов. Все эти меры по совершенствованию советской системы имели прогрессивное значение, но их было явно недостаточно для обеспечения их ре­ального полновластия. Сессии местных Советов созывались ред­ко, большая часть вопросов решались исполкомами по указке парткомов. Далеко не все депутаты добросовестно выполняли свои обязанности. Избирательная система была построена таким об­разом, что, несмотря на тайное и всеобщее голосование, она ос­талась безальтернативной и гарантировала прохождение тех кан­дидатов, которые были безопасны для действующей власти и не могли выступить в защиту интересов региона и групп трудящих­ся даже в случае необходимости.

Вся эта стройная советская система на практике дополнялась параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной си­стемой, которая зачастую подменяла Советы. Верховный Совет и его Президиум по-прежнему были фактически не законотвор­ческим, а законоутверждающим и законопубликующим органом, которые готовили по поручению ЦК КПСС и фиксировали уже принятые партийные решения. Депутаты Советов всех уровней избирались на безальтернативной основе под контролем партко­мов из числа заранее подобранных ими кандидатов. Хотя изби­рательная система была всеобщей, тайной, прямой и равной, она не обеспечивала реальной демократии. Судебная система также была подконтрольной власти. Отсутствовал реальный механизм, обеспечивающий независимость судей от администрации, отсут­ствовала по-настоящему независимая адвокатура, и широкое рас­пространение получило так называемое телефонное право, т. е. согласовывание судебных решений с вышестоящими инстанция­ми и партийной номенклатурой. Система органов народного кон­троля также была подотчетной партии, более того, она была су­щественно ограничена в правах даже по сравнению с первона­чальными указами и законами.

В конституционном порядке закреплялась роль обществен­ных организаций и трудовых коллективов. Общественные орга­ны получили право законодательной инициативы, а трудовые коллективы были определены как самостоятельные элементы политической системы. В развитие этой нормы впоследствии был принят Закон о трудовом коллективе, но, к сожалению, половин­чатого характера.

В новую Конституцию были включены новые конституционные права: на жилище, на охрану здоровья, на пользование дос­тижениями культуры, свободу творчества, участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов. Эти конституционные права играли большую роль в определении правого статуса граждан, в правомерности их притязаний на ту или иную долю материальных и духовных благ. Публицисты часто подчеркивают, что между юридически­ми правами и возможностями их реализации на практике в усло­виях «развитого» социализма существовал большой разрыв. Действительно, порядок правоприменительной деятельности органов государственного управления был сориентирован на широкое административное усмотрение, которое осложнилось в ряде случа­ев коррупции среди должностных лиц. Определенная часть чи­новничества взимала с населения поборы за услуги, за счет лич­ного бюджета трудящихся компенсировалась часть стоимости разворованного государственного сырья. Нарушался порядок по­лучения материальных и иных благ из общественных фондов потребления. Помимо этого госаппарат активно участвовал в наступлении на свободу слова. Нереальными были права граждан на митинги, демонстрации, обжалование действий должностных лиц в суде и др. Но в то же время следует признать и другое: во-первых, масштаб злоупотреблений периода развитого социа­лизма не может сравниться с тем разгулом коррупции и преступ­ности, который наступил после поражения социалистической си­стемы; во-вторых, советское государство реально гарантировало всем трудящимся определенный минимум жизненных благ; в-третьих, государство сохраняло политический и экономиче­ский потенциал, который при правильном использовании и уп­равлении мог позволить продуктивно решать эти проблемы. Для этого в первую очередь было необходимо радикально усовер­шенствовать административно-управленческую систему и ре­шить вопрос о регулярной ротации кадров управленцев высше­го эшелона власти.

В 1970—1980-х гг. предпринимались активные попытки по совершенствованию законодательства, регулирующего управлен­ческую систему. Были разработаны и введены законы о труде, об административной ответственности и др. Важную роль сыграло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров «О мерах по даль­нейшему совершенствованию паспортной системы в СССР». В новых паспортах устранялась графа «социальное положение», но сохранялась — «национальность». Это до известной степени про­тиворечило объявленному достижению — формированию в СССР новой наднациональной социальной общности людей — «советс­кий народ».

В общем и целом в развитии системы управления правящая партия руководствовалась так называемыми ленинскими прин­цами управления, к числу которых относились демократический централизм, сочетание единоначалия и коллегиальности, интер­национализм, социалистическая законность, научное предвиде­ние. Эти принципы были реализованы в таких понятиях, как партийное политическое руководство деятельностью государствен­ных органов, широкое участие трудящихся в управлении в рамках становления общенародного государства. На всех съездах правящей КПСС подчеркивалась необходимость повышения уров­ня планирования эффективности государственного и хозяйствен­ного руководства. XXIV съезд КПСС ставил задачу внедрения современных средств и методов управленческой деятельности, более рациональной организации госаппарата, удешевления его и сокращения лишних звеньев. XXV съезд КПСС подчеркивал важность комплексного подхода, создания системы управления группами однородных отраслей, завершения работы по созданию производственных объединений. Все последующие съезды так­же в принципе правильно ставили задачи, которые практически реализовывались далеко в не в полной мере, а в ряде случаев просто саботировались бюрократической машиной.

Л.И. Брежнев и номенклатурная элита действовали в рамках системы достаточно эффективно приблизительно до середины 70-х гг., когда стали проявляться симптомы приближающегося застоя в развитии экономики, особенно в сельском хозяйстве. Ситуация требовала радикального обновления всех сторон жизни общества, но деградирующая номенклатурная элита во главе с заболевшим лидером оказалась не в состоянии обеспечить каче­ственное руководство страной.

В политической системе стала все больше распространяться тенденция бюрократизации государственного аппарата в негатив­ном смысле, усиления «власти канцелярии» и ее отрыва от запро­сов трудящихся масс. Партийные аппараты все более отодвигали Советы от решения реальных проблем. Сессии Советов проводи­лись по заранее приготовленным сценариям. Партийный аппарат взял на себя практически все функции распоряжения и распреде­ления материальных ресурсов, активно подменяя исполнитель­ные и хозяйственные органы. В его работе стали процветать фор­мализм, приписки и очковтирательство, что вызывало рост ве­домственности и местничества. Аппарат становился малоуправляемым и превращался в вещь в себе. Бюрократизация проникла в общественные организации, в которых создавались свои аппа­ратные структуры. Формализм стал основным содержанием их работы. Произошло явление, о котором предупреждал Ф. Эн­гельс, слуги народа превратились в своеобразных господ над об­ществом. Коммунистические идеологи, стремясь обеспечить един­ство исполнительной и законодательной власти под контролем правящей единственной партии, забыли, что даже классики мар­ксизма указывали, что разделение властей необходимо, ибо оно есть не что иное, как прозаическое разделение труда, применен­ное к государственному механизму в целях упрощения и контро­ля (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 5. С. 203). Крайняя централи­зация и административно-командные методы управления дали свои результаты в годы войны и восстановлен