Губернская и городская реформы в России как модель организации местного самоуправления.
Новый этап в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления в России начинается в ХVIII в. и связан с реформаторской деятельностью Петра I. Петр I стремился к достижению двух основных целей: созданию максимально возможной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества и авторитета российского государства. Можно утверждать, что именно при Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура - от промышленности и торговли до церкви, от частного дома до солдатской казармы - не могла существовать без управления, всеохватывающего контроля и наблюдения со стороны специально созданных органов («государева ока»): административных, фискальных, полицейских. В начале своего царствования Петр I пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении уездами наряду с воеводами выборных представителей дворянства. Отражая интересы этого сословия, являвшегося важнейшей социальной опорой абсолютистского государства, в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян, которые выбирались дворянами, проживающими в уезде, из числа своих лучших представителей. В 1705 году этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией. В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Это были Московская, Ингерманландская (Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Они разделялись на провинции во главе которых стояли воеводы, а провинции - на дистрикты (уезды). Эта реформа совершенно изменила систему местного управления. Основная цель реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы. Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 человек, которые выбирались дворянским собранием данной губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса. Кроме традиционно возлагавшихся на местных администраторов забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам совершенно новую деятельность - полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, прибывших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии.
Таким образом, прежний областной правитель - воевода, имеющий огромную власть, но недостаточно подчиненный контролю центрального правительства, превращался в губернатора - хозяина и опекуна вверенной ему губернии, строго подчиненного и ответственного перед правительством. Губернией он управлял или непосредственно, или же посредством присутственных мест с определившимся порядком делопроизводства, строго обозначенным кругом служебных прав и обязанностей должностных лиц, из которых слагалось каждое присутственное место. Главным таким местом являлось губернское правление, управляющее делами общего благоустройства и безопасности в губернии. Кроме губернатора в состав губернского правления входили: обер - комендант, отвечающий за военные дела; ландрихтер, т. е. губернский судья (с 1719 г. вместо этой должности был утвержден надворный суд); обер-комиссар, распоряжавшийся финансами; обер-провиантмейстер, ведавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений. У воевод в провинциях тоже были свои помощники: камерир (ведал сбором всех податей и налогов, заготовкой продовольствия для армии); рентмейстер или казначей (занимался приемом, хранением и отпуском государственных средств); обер-комендант (правитель провинциального города, начальник местного гарнизона, правитель конторы рекрутских дел) и вальдмейстер (заготавливал корабельный лес и занимался охраной лесов). Во главе дистриктов или уездов стояли выборные из числа дворян - земские комиссары, помощниками которых были нижние комиссары, мостовые надзиратели и другие. Таким образом, система местного управления при Петре І сочетала в себе три основных начала: бюрократическое (губернатор и губернское правление), сословное (выборные дворянские органы) и земское. В 1719 г. Петр І провел вторую областную реформу, рассчитывая усилить местное управление (в том числе в фискальных целях) рядом нововведений. Губернии были разделены на 50 провинций, которые теперь стали основными административно-территориальными единицами, возглавляемыми воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды). Стремясь привлечь к управлению местное дворянство, центральное правительство учреждает новый институт избираемых из дворян земских комиссаров, на которых возлагается все финансовое и полицейское управление в уездах. Находясь в подчинении камериров, ведавших по поручению Камер-коллегии всеми доходами в губерниях, земские комиссары следили за правильным сбором введенной в 1724 г. подушной подати. Им же было вверено следить за состоянием дорог и мостов, осуществлять полицейские функции, наблюдать за нравственностью крестьян. Однако так же, как и в случае с ландратами, эта реформа не дала ожидаемых результатов. Дворянство, занятое на государственной и военной службе, не могло и не желало обременять себя новыми заботами. Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Еще в 1699 г. в целях предоставления больших прав купечеству Петром І была задумана и проведена первая городская реформа, которая вводила в России элемент городского самоуправления. Эта реформа при всем ее несовершенстве имела для Петра І, видевшего в подъеме городского торгово-промышленного класса, по примеру западных меркантилистов, главный фактор процветания страны, принципиальное значение. По сути была предпринята первая серьезная попытка дать русским городам собственную организацию, наделить их определенным статусом и правами, приближающими русский город к западноевропейским. С этой целью большинство русских городов выводилось из подчинения воевод и управление ими передавалось избираемым посадским населением бурмистрам. В Москве была учреждена Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, которой подчинялись местные бурмистры, ведавшие сбором и доставкой в Москву всех государственных налогов, сборов и пошлин. Управление в других городах осуществлялось земскими избами с выборными бурмистрами. В 1720 г., в ходе начатой Петром I второй городской реформы, в Петербурге был создан (на правах коллегии) по типу западноевропейских Главный магистрат, которому были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. По регламенту Главного магистрата, составленному в 1721 г. все города страны разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей (низкого происхождения). Регулярные граждане, в свою очередь делились на две гильдии: первая гильдия: банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия: ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении. По западноевропейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания. 16. Сословно-представительная монархия в странах Европы: система государственных органов
В 12 - начале 14 в. во многих государствах Европы сложилась форма правления, которую историки называют сословно-представительная монархия.
|
