Губернатор.

Должность губернатора сложилась не сразу, бывали периоды, когда компетенция этого чиновного лица подвергалась настолько существенной ревизии, что совершенно исчезала прошлая составляющая его статуса, губернатор превращался, так сказать, в полную свою противоположность.

Слово "губернатор" появилось в российском политическом лексиконе гораздо раньше слова "губерния". Считается, что первым губернатором был архангельский воевода, которому этот титул был пожалован в 1694 г.; встречается слово "губернатор" и в одном манифесте 1702 г. В литературе высказывалось также мнение, что должность губернатора была заимствована Петром из Швеции, хотя этимология самого слова указывает на французский глагол gouverner - "управлять", откуда произошел governeur - "управляющий", "губернатор". В самой Швеции испокон веку использовалось слово landshovding применительно к начальнику лена (провинции). Повсеместно губернаторы в качестве "начальствующих лиц" были введены во вновь учрежденные губернии в 1708 г. и просуществовали в качестве главного органа местного управления вплоть до февраля 1917 г.

В царствование Петра I губернатор был поставлен в довольно неопределенное положение. Эта неопределенность также была вызвана еще и тем, что в 1719 г. в губерниях появились провинции, в которых было введено в свою очередь воеводское управление. Наказ воеводам этого же г. в п. 1 содержал должностную присягу воеводы, из которой явствовало вполне самостоятельное его положение перед губернатором: "Воеводе надлежит наипаче быть его царскому величеству и высоколюбезнейшей его государыне царице и кровным наследникам верным, справедливым и добрым слугою". Из чего следует, что компетенция губернатора и воеводы различествовала только по пространственному значению. Имеет смысл указать также и на то, что Инструкция воеводам была разослана не только им, но и губернаторам, с повелением последним руководствоваться в своей деятельности этим документом. Наконец, в 1728 г. в новом Наказе губернаторам и воеводам эта инструкция была практически без изменений повторена, тем самым de iure лишний раз было подчеркнуто равное положение этих должностей. Но так продолжалось не долго.

Указ от 15 марта 1727 г., упразднивший в губерниях сословные учреждения, можно считать начальной точкой отсчета в новой истории губернаторской должности. Этот период длился до 1775 г. и характеризовался несколькими противоречивыми тенденциями, наложение которых указывает несколько векторов развития. С одной стороны, губернатор в этот период укрепляет свое внутреннее в губернии положение, он постепенно подчиняет себе дотоле самостоятельные должности и ведомства. Так, при Анне Иоанновне воеводы входят в полное подчинение губернаторам, усиливается власть губернаторов и над другими местными учреждениями. С другой стороны, усиление местной, скажем так, составляющей власти начальника губернии выражается в формировании при губернаторе ряда подчиненных ему органов, помогающих губернатору осуществлять свою власть. Например, 1736 г. можно считать отправной точкой в истории губернского "правительства". В этом году появляется институт товарищей губернаторов - коллежских советников, в 1766 г. количество их удваивается и уже в 1775 г. в ст. 95 Уч. губ. читаем: "Правление губернии есть то место, которое управляется в силу законов именем Императорского Величества всею губернию".

В то же время контроль, мы бы даже сказали - мелочная зависимость губернатора от центральных учреждений, в этот период усиливается. Вообще между губернаторами и Императором в эту эпоху промежуточные инстанции - Сенат и коллегии - стараются сделать так, чтобы губернаторы были их исполнительным органом на местах. Подтверждением данной тенденции можно считать порядок назначения губернаторов на должность. Например, во время существования ВТС губернаторы назначались верховниками из числа представленных Сенатом кандидатур (п. 6 Указа от 7 марта 1726 г.). После упразднения ВТС губернаторов назначал Император по представлению кандидатов от Сената, хотя нередко мнение Сената здесь было совершенно необязательным. Логическим следствием этого стало назначение губернаторов исключительно от высочайшей власти (ст. 59 Уч. губ.). Позднее же губернаторы назначались высочайшей властью по представлению от МВД (ст. 236 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Третий период в истории губернаторства в России ознаменовался очередным коренным переворотом и ломкой устоявшихся форм управления, вызванной изданием Уч. губ. 1775 г. Именно этот акт с последующими законодательными новеллами можно считать источником основной части т. II СЗРИ. Само Учреждение о губерниях знаменательно во многом тем, что Екатерина II, как считают, вернулась к реформам Петра, повторив его опыт децентрализации управления. В частности, это прямо выражалось в новом характере власти губернского правления, каковое, согласно п. 1 ст. 413 Уч. Губ., "наравне есть с коллегиями и для того, кроме Императорского Величества и Сената, ни от кого не принимает законов и указов и ни к кому иному не подает и не присылает рапортов и донесений". Фактически ведомство многих центральных коллегий было перенесено на места в губернии.

Однако главное нововведение, имевшее одновременно цель упрочения должности губернатора и установления над ним действенного контроля из центра, осуществлено было введением в практику местного управления своеобразного принципа разделения властей, впрочем, модного для той эпохи. Своеобразие этого принципа видится в том, что разделению на две части подлежала функция одной и той же власти, власти общего управления, из которой одна становилась высшей надзорной и контрольной, а вторая делалась ответственной за осуществление общего заведования делами губернии.

Соответственно должность губернатора стала подконтрольной должности главнокомандующего губернии - так его называло Уч. губ., но в ходе реализации акта утвердилось новое наименование этой должности - генерал-губернатор или наместник.

Практика применения данного акта, как это часто случается в России, выявила расхождение между действительностью и предписанной нормой, что, в частности, выражалось в следующем: в каждую отдельную губернию так и не назначали отдельного генерал-губернатора. Положение губернаторов тем самым существенно отличалось на практике от того, что предписывало Учреждение. В последующем власть генерал-губернаторов рассматривалась правительством в качестве экстраординарного института управления, что не способствовало его повсеместному распространению. Поэтому очень многие права и преимущества главнокомандующего (генерал-губернатора) по Уч. губ. перешли к губернаторам.

Согласно ст. 1 Наказа губернаторам 1837 г. "гражданские губернаторы <1> как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства". Эта статья послужила источником ст. 494 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г., войдя в него практически в неизмененном виде. Губернатор одновременно с этим объявлялся лицом, сосредоточивающим в своих руках высшую правительственную власть, все местные власти, подтверждение чему находим в ст. 517 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г. или ст. 292 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г., источником которой явился отдельный закон - Положение Комитета Министров от 23 июня 1866 г.: "Все служащие в губернии лица, даже не подчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство <2> или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором обязаны немедленно подчиниться его законным требованиям и оказать ему должное уважение, на которое он как представитель высшей в губернии власти имеет неотъемлемое право". Вместе взятые эти статьи позволяют определить должность губернатора как главного начальника губернии и ее учреждений. Такой порядок установился вплоть до 1917 г.

--------------------------------

<1> До 1874 г. губернаторы подразделялись на гражданских и военных.

<2> Должность губернатора соответствовала 4-классному чину (действительный статский советник) по Табели о рангах (ст. 47 Уч. губ. 1775 г.).