Генерал-губернатор и его должность.

Наместники или генерал-губернаторы появляются в системе местного управления в 1775 г. (хотя такое наименование должности встречается в памятниках уже с 1719 г.): "Для управления же губерниями полагается Главнокомандующий в отсутствие Императорского Величества" (ст. 2 Уч. губ.). Данная формулировка сразу же указывает на важную отличительную черту поста генерал-губернатора: его должность была должностью политической, его власть была по роду своему высшей надзорной властью. Подтверждение этому находим в ст. 59 Уч. губ., согласно которой главнокомандующий назначается на должность повелением высочайшей власти. Значимее всего определяется полнота поста генерал-губернатора в гл. IV Уч. губ., где находим следующие положения: "Должность Главнокомандующего есть... строгое и точное взыскание со всех ему подчиненных мест" (ст. 81); "Главнокомандующий не есть судья, но оберегатель Императорского Величества изданного узаконения, ходатай за пользу общую и Государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел" (ст. 82). Последнее определение закона, кстати, одновременно уравновешивает его с должностью Сената и генерал-прокурора. Подтверждение чему видим в ст. 86: "Если б в судебном месте определено было, что несправедливо, то Главнокомандующий может остановить исполнение и доложить Сенату, а о времени не терпящих делах и Императорскому величеству". Еще четче политическое значение генерал-губернатора определено в изданных позднее узаконениях на этот счет.

Далее, из положения генерал-губернатора как должности политической, а не только административной вытекало его своеобразное надзаконное положение, а именно, будучи облечен высшим доверием Императора, он мог действовать, сообразуясь не столько с предписаниями закона, сколько с собственным пониманием общей государственной пользы, основанием к чему служило как раз особое доверие к нему со стороны высочайшей власти и от этого - особое его положение как среди других органов государственной власти, так и по отношению к самой верховной власти. Российское законодательство в этой связи особо подчеркивало: "Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оных частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей, или же несообразного с видами Верховного правительства, известными ему как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному" (ст. 417 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г.). Несколько видоизмененной эта статья вошла в состав Свода позднейшего издания (см. ст. 210 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Эта статья представляла собой своеобразную petra scandali в дореволюционной доктрине государственного права. Так, А.С. Алексеев прямо признавал за генерал-губернатором надзаконность положения, оправдывая его особым доверием Императора к данному лицу, в связи с чем писал: "...если губернатору поручается надзор за деятельностью местных учреждений во имя закона и он, отправляя этот надзор, должен руководствоваться только точными предписаниями закона, то генерал-губернатор контролирует и направляет деятельность подчиненных ему правительственных органов не только во имя закона, но и во имя высшего правительственного интереса, в который он должен быть посвящен" [Алексеев. 1892. С. 423]. Но позднее, например, по мнению С.А. Эгиазарова, эту статью Св. зак. следовало понимать только как обязанность "наместника заботиться о законности во всех сферах управления" [Эгиазаров. 1907. 1: 40].

Представляется, что данная проблема проистекала из общей невозможности разрешить в праве, четко определив с его помощью, случаи так называемого действия органов управления по собственному усмотрению. Несомненным представляется, что главным основанием к подобного рода действиям является норма, наделяющая данный орган общей компетенцией, но при этом становится практически невозможным ограничить право самого органа судить о собственной компетенции в порядке ее применения к конкретным случаям. Эффективность управления того требует. Проблема, следовательно, в том, чтобы законодательство поспевало за действиями органов, post factum подтверждая, отменяя или запрещая вновь созданные по усмотрению нормы. Проблема своим появлением обязана двойственному пониманию категории "законность": законность - это точное исполнение того, что сказано в тексте закона, или законность - это только основание к тому, чтобы исполнить предписанное законом действие. Иными словами, законность в первом случае подразумевает под собой точный перечень действий, упомянутых в акте, уклонение от которого наказуемо, а во втором случае законность - это только указание на то, каким образом могут совершаться действия, номенклатура которых не может быть нормальным законодателем точно определена и даже предусмотрена.

Исторически проблема, обозначенная выше, разрешалась скорее по второму типу, не случайно законодатель устанавливал весьма высокие требования к нравственности наместника: "Словом сказать: нося должность Главнокомандующего, должен он показать в поступках своих доброхотство, любовь и соболезнование народу" (ст. 82 Уч. губ.).

Исторически уже при введении Учреждения для управления губерниями в 1781 г. наместничества учреждались не для каждой губернии, а для двух сразу, т.е. 40 губерний были поделены на 20 наместничеств. Правда, в Московской губернии было введено отдельное наместничество. При Павле в 1797 г. наместничества повсеместно уничтожаются (за исключением Москвы). Указом от 9 сентября 1801 г. учреждается должность военного губернатора (просуществовала до 1874 г.), что представляло собой некоторое видоизменение старой должности генерал-губернатора, упор в этом случае делался на военное управление. После указанной даты генерал-губернаторы снова назначаются на места, но уже в окраины Империи, в центре генерал-губернаторства нередко учреждаются для трех и более губерний. Например, Новороссийское наместничество объединяло губернии Херсонскую, Екатеринославскую и Таврическую, Указом от 18 апреля 1809 г. один наместник был назначен для губерний Новгородской, Ярославской и Тверской. Своеобразный рекорд был поставлен в 1819 г., когда наместничество было учреждено сразу для пяти губерний: Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской. Несколько польских губерний входили в Варшавское генерал-губернаторство после 1864 г. Окончательно должность генерал-губернатора как чрезвычайного органа местного управления закреплена была в Наказах губернаторам 1837 и 1853 г. Эти два Наказа в части, касающейся положения генерал-губернатора, вошли в состав Общего учреждения губерний второго тома Свода законов.

Компетенция генерал-губернатора при широте их полномочий включала в себя прежде всего надзорную власть. Круг полномочий по этому вопросу был предоставлен им еще ст. 81 Уч. губ. Надзор генерал-губернатора включал в себя наблюдение за точным исполнением законов всеми учреждениями наместничества (ст. 210 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). При этом он мог представлять в Сенат о недостатках примененного в губернии закона (ст. ст. 244 и 247 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.), т.е. фактически отказаться его применить. В надзорные функции генерал-губернатора входила ревизия подчиненных ему губерний, ст. 248 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г. и руководство прохождением службы губернскими чиновниками; в этой связи он имел определенные дисциплинарные права над ними, так он мог принять решение представить чиновника к увольнению от службы и, наоборот, представить к принятию на службу хорошо зарекомендовавшего себя человека (ст. 235 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

На генерал-губернаторе лежала обязанность по принятию мер в делах общего и экономического благосостояния вверенных его управлению областей. В этой части своей компетенции он продолжал исполнять роль надзорной инстанции, основным принципом деятельности которой являлось старое требование полицейского государства.

Так, чтобы не показаться голословным, процитируем ст. 212 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.:

"Генерал-губернатор наблюдает: 1) чтобы юношество получало воспитание в правилах чистой веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к престолу и отечеству, что оно только служит прочным основанием всякого благоустроенного общества и залогом его благосостояния; 2) чтобы каждый во всех сословиях снискивал себе пропитание трудом честным и полезным; 3) чтобы молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государственной".

Перед нами чистый образец мудрости государства XVIII века, века философов, поставивших себе целью сделать государство машиной для производства разумной и от этого счастливой жизни. Чего стоят, например, такие обязанности генерал-губернатора:

"Устремляя все свое внимание на дух и нравственное направление во всех сословиях, он устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и губительному лжемудрствованию (каков стиль. - М.И.!)" (ст. 217 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Значительной была военная деятельность генерал-губернатора. Если екатерининское Учреждение для управления губерниями особо поручало ему надзор за сбором рекрутов (ст. 88 Уч. губ), снабжение армии во время войны всеми необходимыми припасами (ст. 89 Уч. губ), то ст. 95 Уч. губ. гласила: "В крепостях той губернии коменданты, гарнизоны и армейские полки или караулы, какие случатся, находятся в точной команде Главнокомандующего на основании комендантского права". Позднее генерал-губернатору вменили в обязанность следить за "внутренней безопасностью" вверенной его управлению области (ст. 218 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.), что давало ему право довольно широко распоряжаться общими полицейскими силами губернии и воинскими подразделениями, расквартированными в регионе. Нередко наместник являлся прямым (но не непосредственным) начальником этих войск, прим. 2 к ст. 9 Уч. упр. Кав. и Закав. края: "Наместнику Кавказскому по званию Главнокомандующему Кавказскою армиею подчиняется Закаспийский военный отдел, управление коего определяется основным временным положением". При генерал-губернаторе состояли канцелярия и особый штат чиновников по особым поручениям.

* * *