Административные распоряжения.

Только в XIX в. в России начинают осознавать четкое различие между законом и подзаконным актом. Надо заметить, Россия не была одинока в этом процессе - вся Западная Европа в равной мере переживала сходный процесс отличия закона от административного распоряжения. Однако как только появляется строгая форма закона как акта выражения воли народного представительства, так сразу же появляется и форма подзаконного акта как форма выражения воли государственного органа, отличного от парламента.

Эта догма конституционного права начинает утверждаться на континенте, как мы говорили выше, со времен Французской революции. Соответственно, с этого же времени устанавливается и другое правило: административное распоряжение не может противоречить или отменять положение закона. Под влиянием подобной теории в сфере конституционного права стали происходить изменения и в тех странах, которые напрямую не испытали на себе влияния революционности. Не осталась в стороне и Россия.

Первая попытка провести в теоретическом плане разграничение между законом и подзаконным актом состоялось при М.М. Сперанском, что было сделано по способу исполнения, однако эта попытка не увенчалась успехом, так как практика российского законодательствования не терпела никакого различия в силе актов, санкционированных самодержавной волей. Оставался только один путь - проводить эту разграничительную линию согласно разделению всего порядка управления на верховное и подчиненное. При этом устанавливалось, что закон в условиях российской абсолютной монархии принимается через обсуждение в Государственном Совете, т.е. в порядке ст. 50 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г., хотя практика неоднократно опровергала именно это положение, например, в Высоч. утв. мнении Госсовета от 23 мая 1879 г. "О гарантии земств строительства железных дорог" законодательным был назван порядок прохождения обсуждения законопроекта через Комитет Министров.

Соответственно единственной возможностью различения закона и указа до 1906 г. в России был путь, который указывал, что всякая норма, изданная непосредственно волей Императора, есть закон, всякая норма, изданная органами правительственной власти в порядке осуществления ими своей компетенции, есть административное распоряжение. Таким образом, к подзаконным актам относились указы Сената, толкующие закон, приводящие закон в исполнение, при этом, как гласила ст. 200 Уч. Сената Т. I Св. зак. изд. 1892 г., "Сенат основывает определения везде во всех делах на изданных законах, не изменяя в оных без докладу Императорскому Величеству ни единой буквы". Далее, власть издавать административные распоряжения была предоставлена министрам, которые издавали необходимые распоряжения в исполнение собственной компетенции (ст. ст. 232 - 236 Об. нак. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Начальникам губерний также предоставлялась широкая административная власть по изданию распоряжений относительно частей управления той местностью, руководить которой они призваны.

Положение резко меняется после 1906 г. Во-первых, это обусловлено было появлением народного представительства, и, как следствие этого, стало возможно более четкое формальное определение закона. Во-вторых, Основными государственными законами Империи от 23 апреля 1906 г. устанавливается круг формальных же актов, которые соответствуют определению административных распоряжений. Таковых было несколько. Согласно ст. 11 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. Император издавал указы в порядке верховного управления и повеления, необходимые для исполнения законов. Указы, изданные в порядке верховного управления, не должны были противоречить законам, они издавались в соответствии с ними. В то же время необходимо отметить, что категории "соответствие" и "непротиворечие" суть категории временные, не могущие быть рассмотренными в качестве непременного условия существования самого государственного порядка. Последний вечен и непреложен, тогда как закон, постановленный частной волей государства по единичному случаю, может связывать только этот единичный случай; для государства важен континуитет самого своего существования, который не должен страдать от случайностей, привносимых обстоятельствами, пусть даже и урегулированных законами. Данный тезис следует понимать, конечно, только в совокупности с формулировкой ст. 4 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.: "Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть". Последнее означает, что ради сохранения государственного целого имеет применение непосредственно сама прямая воля государства, выраженная в любой форме. Конечно, такое возможно и терпится только в исключительных случаях, когда уклонение от проявления подобной государственной воли грозит самому государству гибелью. Если уместна в таком контексте аналогия, то это право государства на самозащиту и самопомощь.

Указы, изданные для исполнения законов, представляют собой административные распоряжения, которыми (а) закон приводится в силу и (б) закон применяется к тем или иным фактическим составам. В этом случае указанная власть могла быть передана отрасли подчиненного управления, но с общей ограничительной мерой - содержание такого указа не должно противоречить закону.

Император имел право издавать указы в отношении собственного имущества (ст. 20 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.), а также в отношении удельного имущества и ведомства Императорского двора (ст. 21 Там же). Подобного рода административные распоряжения, обладая специфической сферой регулирования, никак не могли быть отнесены к важной категории правительственных актов и удерживали за собой таковое наименование исключительно потому, что Россия по форме правления являлась монархией.

Наконец, последним видом административных распоряжений, появившихся в российском праве после 1906 г., стал чрезвычайный указ (Nothverordnung). Порядок его издания регулировался ст. 87 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. Ничего предосудительного в появлении данного рода актов искать не приходится. Это нормальная практика любого государства, сталкивающегося с обстоятельствами, требующими немедленного реагирования на них. Условия издания указов в порядке ст. 87 были следующими: а) прекращение заседаний Госдумы; б) наличие обстоятельств, не терпящих отлагательств. Отмена указа происходила автоматически, если соответствующий министр в течение двух месяцев не вносил его в виде законопроекта в парламент. Закон также предусматривал ограничение сферы применения подобных указов: они не могли вносить изменения в основные законы, учреждения Госсовета и Госдумы, в правила выборов в вышеуказанные органы.

И последнее замечание, категория административных распоряжений, имевших такой характер до 1906 г., после указанной даты перешла в категорию ведомственных актов; более четкому отграничению последних от указов помешала революция, вообще прервавшая русскую правовую традицию и самым губительным образом сказавшаяся на развитии права в России.