Понятие министерства и министерской власти.

Министерство, по терминологии той эпохи, представляло собой орган реального управления. Под реальным понималось управление отдельной отраслью государственных дел на централизованной бюрократической основе. Таким образом, реальное противопоставлялось территориальному, децентрализованному управлению, когда управление одними и теми же делами государственной жизни рассредоточено по местным учреждениям государственной власти. С такой стороны министерства не сильно отличаются от коллегий, единственное их отличие заключается в том, что министр, возглавляющий один из органов реального управления, является агентом (представителем) верховной власти (суверена) в делах высшего правительственного управления. Последнее допускается потому, что из отдельных министров, их должностей и компетенции слагается правительство в целом, in corpore. Развитие этого догматического определения происходит во временной промежуток с 1802 по 1811 г. Так, если Манифест 1802 г. гласил:

"Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части сообразно естественной связи их между собой и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность" и далее: "Управление государственных дел разделяется на 8 отделений, из коих каждое заключает в себе части, по существу своему к нему принадлежащие, составляет особое министерство и находится под непосредственным управлением министра",

то Общее учреждение министерств 1811 г. в ст. 206 эту же мысль выражало более догматически точно:

"В порядке государственных сил министерства представляют установление, посредством коего Верховная исполнительная власть действует на все части управления".

Без изменений это определение позднее вошло в Свод законов Российской империи (ст. 189 Уч. мин. Т. I).

Министр как представитель верховной власти ответствен перед ней за свои действия. Например, в республиканских государствах с парламентской или президентской формами правления министр получает власть посредством делегации от парламента или от президента, избранных в конечном счете народом, в монархиях - непосредственно от монарха. Эта связь рождает ответственность. В российском Об. уч. мин. 1811 г. данное правило выражалось следующим образом: "Все министры в действиях их подчинены непосредственно Верховной власти" (ст. 209); ср. ст. 216 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.: "Поелику все министерства единое управление, одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели. Разделение разных частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино". Таким образом, министерство - это инструмент, посредством которого верховная власть приводит свою волю в исполнение. Эта формула вошла в Свод законов всех изданий. Кроме того, на данной формуле базировался принцип единства министерского управления, поскольку, как совершенно верно заметил А.Д. Градовский, русские министры могут быть солидарны не между собой, а только с Государем. Учреждение Совета Министров, по сути, не вносило в этот коренной принцип Основных государственных законов ничего принципиально нового, несмотря даже на то, что ст. 120 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. гласила: "Направление и объединение действий министров и главноуправляющих отдельными частями по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления возлагается на Совет Министров", поскольку данную статью всегда необходимо толковать, учитывая положения ст. 10 Св. осн. гос. зак.: "Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах государства Российского. В управлении Верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям". Таким образом, коллегиальность российских министров, сообразность их действий между собой после 1906 г. чисто технически были перенесены на высший административный орган - Совет Министров, правительство Российской империи. Причем соблюдение данного порядка вверялось гарантии верховного управления, а в конечном счете самому Императору. Отсюда вновь подтверждается старый принцип, зафиксированный еще в 1802 г. и подтвержденный в 1811 г., - министр ответствен перед Императором, а не перед появившимся с 1906 г. народным представительством.

Характер власти министра до 1906 г. также чисто технически напрямую замыкался на личность Императора, на усмотрение которого каждый отдельный министр в порядке предоставленной ему компетенции подавал доклад. Подобный порядок устанавливался еще Манифестом 1802 г., причем в данном акте делалось уточнение о еженедельном представлении докладов. И хотя министр в административном порядке подчинялся первоначально Сенату по Указу "О правах и обязанностях Сената" того же 1802 г., то вскоре выяснилось, что надзор Сената над министерствами представляет собой фикцию, так как все решения министров утверждаемы были по докладу на высочайшее имя непосредственно самим Императором. Именно этот установившийся порядок привел к необходимости преобразования всей системы центральных учреждений, с таким блеском проведенного графом М.М. Сперанским. Самостоятельное право министра докладывать Императору по делам своего ведомства определено было точной законной формулировкой ст. 220 Об. уч. мин. 1811 г. применительно к участию министра в законодательстве: "Отношения министров к власти законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости нового закона или учреждения или об отмене оного". Помимо этого министры по образовании Государственного Совета в 1810 г. по должности своей стали еще и членами этого Совета и напрямую участвовали в обсуждении вносимых в него законопроектов. После 1906 г. это положение министров претерпевает изменения, и отныне они обладают правом только законодательной инициативы солидарно как члены Совета Министров (ст. 12 отд. 1 Указа от 19 октября 1905 г.) и единолично, in personam (ст. 34 Уч. Госдумы 1906 г.).

Общее содержание власти министра заключалось в традиционной сфере исполнительной власти: "Власть министров состоит в том, что они могут понуждать все подчиненные им места и лица к исполнению законов и учреждений" (ст. 210 Об. уч. мин. 1811 г.). Сперанский задумывал новое учреждение министерств специально с целью углубления административного разделения власти, что, по его мнению, должно было улучшить общее управление. Согласно этому, ст. 191 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. (ср. ст. 208 Об. уч. мин. 1811 г.) гласила: "Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой иной закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установляемы властью министра", при этом отправление такой власти мыслилось законодателем постоянным: "Министерства устроены на тот конец, чтобы непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение" (ст. 190 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.).