Парламент(англ. parliament, франц. parlement, від parler — говорити) — це вищий колегіальний представницький законодавчий орган держави.

Парламенти є виборними й колегіальними органами держави, які функціонують за умов демократичного правління. В унітарних державах парламенти формуються на загальнонаціональному рівні, у федераціях — також і на рівні їх суб'єктів. Визначальними характеристиками парламентів є їхня структура, порядок формування та обсяг компетенції.

Основною ознакою структури парламентів багатьох країн є двопалатність,або бікамералізм. Історично сформувалися три основних причини бікамералізму. Другі, або верхні, палати вводились, по-перше, для представництва аристократії, по-друге, для стримування радикалізму нижніх палат, по-третє, для представництва на загальнодержавному рівні інтересів суб'єктів федерації у федеративних державах. На кінець 1996 р. двопалатні парламенти діяли у 18 з 22 федеративних держав і в 40 із 150 держав унітарних.

Найважливішими елементами структури палат парламентів є парламентські фракції, керівні органи і комісії, або комітети.

Парламентські фракції утворюються за ознакою належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, представленої у парламенті. Фракції звичайно формуються із членів однієї політичної партії, хоча в деяких країнах існує практика утворення спільних фракцій із представників кількох партій, що проводять єдину або близьку лінію в політиці. Утворення фракцій на непартійній основі зазвичай забороняється, хоча є й такі країни, де, крім партійних фракцій, у парламентах функціонують об'єднання депутатів за іншими ознаками — спільних професійних інтересів, регіональної належності тощо. Перехід депутатів з однієї партійної фракції в іншу унеможливлюється за допомогою різних засобів як юридичних, так і політичних.

Важливим елементом внутрішньої структури палат парламентів є їхні керівні органи,які можуть бути одноособовими або колегіальними. В одних країнах керівництво палатами здійснюється одноособово їхніми головами. В англомовних країнах одноособовий голова парламенту або нижньої палати називається «спікером» (англ. speaker, від speak — говорити). Основне завдання голови — організація функціонування парламенту і проведення його сесійних засідань. У більшості країн світу керівну роботу в палатах парламентів здійснюють виборні колегіальні органи — президія, бюро, правління тощо.

Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (в англомовних та деяких інших країнах вони називаються комітетами),які бувають кількох видів. Основними з них є постійні комісії, головна функція яких — детальний розгляд законопроектів. У двопалатних парламентах постійні комісії, як правило, утворюються в кожній з палат. Постійні комісії звичайно мають спеціалізований характер, їхня предметна компетенція у цілому відповідає загальній структурі уряду. В багатьох країнах утворюються також постійні комісії, діяльність яких пов'язана з роботою самого парламенту, наприклад комісії з питань процедури і регламенту, депутатської етики тощо.

Крім постійних комісій, у парламентах створюються також спеціальні, слідчі та деякі інші комісії, які здебільшого діють на тимчасовій основі.

Порядок формування парламентів часто перебуває у прямій залежності від їхньої структури. Нижні палати парламентів так само, як і однопалатні парламенти, майже завжди формуються шляхом прямих виборів. Загальнонаціональний представницький характер парламентів (нижніх палат) часто відбивається у їх назвах: «національні збори», «народні збори», «державні збори», «палата представників», «палата громад», «палата депутатів» тощо. Верхні палати, які найчастіше мають назву «сенат», можуть формуватися шляхом прямих і непрямих виборів, призначення, а також комбінації цих способів. Причому чим далі процес формування верхніх палат віддалений від виборчого корпусу, тим менший обсяг їхньої компетенції.

До найважливіших функцій парламентів належать законотворчість, прийняття бюджету і контроль за діяльністю органів виконавчої влади (уряду). Серед функцій парламенту також виокремлюють судову й зовнішньополітичну, які мають супутнє значення.

Основним завданням парламентів є прийняття законів. Теоретично лише парламент має суверенне право приймати закони. Проте в сучасних державах законотворча діяльність парламенту втратила суверенний характер. Частина законодавчих повноважень делегована уряду і главі держави. У країнах з парламентарними формами правління центром нормотворчості фактично є уряд, який через парламентську більшість визначає роботу парламенту.

Одним із найважливіших повноважень парламенту є контроль за діяльністю уряду. Сучасна практика знає такі основні методи парламентського контролю за діяльністю уряду: 1) постановка питання про довіру урядові. Може бути ініційована як парламентом, так і урядом. Винесення вотуму недовіри уряду в цілому або окремому міністрові викликає їх відставку; 2) резолюція осуду. Вноситься лише з ініціативи парламенту. Правові наслідки прийняття резолюції осуду такі самі, що й у разі винесення вотуму недовіри; 3) інтерпеляція (від лат. interpellate — переривання промови, порушення) — це звернена до уряду чи окремого міністра вимога групи депутатів дати пояснення щодо проводжуваної ним внутрішньої або зовнішньої політики чи з якого-небудь конкретного питання. Може спричинити постановку питання про довіру урядові; 4) усні й письмові запити депутатів. Використовуються ці методи, як правило, в країнах з парламентарними формами державного правління.

Похідним від поняття «парламент» є поняття «парламентаризм». За визначенням українського правознавця В. М. Ша-повала, парламентаризм — «це система взаємодії держави і суспільства, для якої характерними є визнання провідної або особливої і досить істотної ролі у здійсненні державно-владних функцій загальнонаціонального колегіального постійно діючого представницького органу»4.

Парламентаризм означає не просто наявність парламенту, а його верховенство у сфері законодавчої влади і провідне становище в системі вищих органів державної влади. Парламентаризм не може існувати без парламенту, його основою є саме сильний і повновладний парламент. Але парламентаризм водночас є такою властивістю парламенту, якої він може й не мати. Парламент може існувати без істотних елементів парламентаризму, що є характерним для авторитарних і тоталітарних політичних режимів.

Юридичними проявами парламентаризму є розмежування законодавчої і виконавчої влади, контроль парламенту за діяльністю органів виконавчої влади, привілейований статус депутатів та їх юридична незалежність від виборців (вільний мандат). Парламентаризм передбачає наявність у країні впливових політичних партій, досконалого виборчого законодавства, чітку політичну структурованість парламенту, формування у ньому сталої більшості, жорстку партійну дисципліну. За відсутності необхідних умов становлення парламентаризму парламент може перетворитися на безплідну говорильню, а депутатський мандат використовуватиметься ніким не контрольованими депутатами для вирішення особистих справ.

Парламенти були і є ареною для узгодження соціальних інтересів, розв'язання наявних у суспільстві соціальних і політичних суперечностей. Вони активно використовуються політичними партіями для пропаганди й реалізації своїх програм та демократичної боротьби за владу.

 

Специфіка політологічного визначення держави

установ, органів влади. Отже, найперше, на що слід звернути увагу, це аргументи щодо неможливості визначення понять держави і демократичної державної влади як змістових концепцій. Перша група зауважень пов’язана з тим, що на практиці ми ніколи не маємо справи з державою як такою — існують лише органи державної влади (які в демократичних країнах репрезентуються окремими гілками державної влади), державні політичні та правові інститути, юридичні норми і приписи, політичні групи, рухи, організації, партії тощо. Інакше кажучи, держава є або конкретно-історичним феноменом, або може зводитися до системи правління (інститути влади, причетні до здійснення різних форм політичного впливу), політичної системи (сукупність політичних інститутів та відносин між елементами політичної влади) чи політичного порядку (суспільний порядок, зумовлений і сформований політичною владою). Відтак робиться висновок про надмірну абстрактність поняття, а отже й про його низьку евристичну ефективність. Друга група аргументів ґрунтується на класичному ліберальному підході до розуміння політичного процесу як політичної інтеракції окремих індивідів та їх груп (які можуть певним чином інституціюватися), а тому, на думку прихильників цього напрямку, досліджуючи феномен політичної влади, маємо звертатися саме до вивчення взаємодії окремих суспільних груп, а не держави як такої. Такий підхід до розуміння держави в політології не став панівним (представниками цієї інтерпретації були, зокрема, А. Бентлі, Д. Труман, Т. Лоуї). Обидва наведені аргументи досить часто виринають у тому чи іншому контексті, коли йдеться про визначення поняття держави і демократичної державної влади. Тим часом існують й інші концепції. Одна з них передбачає вузьке розуміння держави, визначає її як „одиницю дії” або як один з можливих суб’єктів ухвалення політичних рішень. Відповідно до цього підходу, держава – це такий же політичний елемент, як і інші (політичні партії, громадські рухи, групи інтересів тощо), що має повноваження приймати політичні рішення, спроможний впливати на формування політичного простору і головним призначенням якого є здійснення управлінських процедур. Таке розуміння держави передбачає майже повну редукцію цього поняття до поняття уряду та урядової діяльності, коли остання тлумачиться як колективне функціонування уповноважених державних органів та агенцій, через які реалізуються основні управлінські рішення. Ця концепція найближча до ліберальної теорії держави як сукупності рольових політичних дій окремих індивідів та їх груп. Тому не дивно, що до неї здебільш апелюють теоретики лібералізму, схильні до плюралістичного розуміння демократії. Хоча існують і винятки з цього правила. Так, ідея жорсткої дихотомії між „слабкою” та „сильною” державою С. Креснера, далекого від ліберальної традиції (мається на увазі його праця „Захищаючи національний інтерес” [4]), майже цілком виводиться з вузького поняття держави як агента політичних та управлінських дій. Наступний підхід до визначення поняття держави тлумачить її як принцип організації, що об’єднує в певну систему діяльність численних інститутів управління суспільством, або, інакше кажучи, як сукупний державний апарат. Прикладами такої інтерпретації можуть бути дефініції Р. Даля („держава — це елемент політичної системи, який складається з представників населення певної території, уповноважених здійснювати управлінські повноваження, та уряду” [5]) чи К. Гаджієва („держава — це комплекс інститутів, установ та організацій, кожна з яких виконує свої специфічні функції законодавчого, виконавчого та судового характеру” [6]). Незважаючи на те, що, з першого погляду, ця концепція дуже схожа на попередню, між ними є суттєва різниця. Зокрема, в другому випадку держава розглядається не лише як результат математичного додатку органів–ініціаторів активності тих чи інших конкретних управлінських дій, а як загальна організаційна система, що не може бути редукована до її складових чи елементів (органів державної влади). Тобто, якщо у першій концепції основний наголос робиться на діях та рішеннях управлінських структур, на тому, як вони діють, то у другій йдеться про систему координації цих дій (якою і виступає держава). Хоча, говорячи про принцип координації, представники цього напряму (С. Гантінгтон, Д. Белл, Е. Даунс, Е. Кінг та інші) мають на увазі не унеможливлення суперечностей та збоїв у системі управління (очевидно, подібна модель структурної організації органів державної влади – недосяжний ідеал), а існування незмінних базисних структурних відносин між органами держави, різними елементами бюрократичної системи та суспільством. Не ставимо за мету висвітлити безпосередній зміст цих структурних відносин, але було б доречно продемонструвати, як така концепція держави спрацьовує на практиці. Зокрема, таке розуміння виявилося продуктивним при аналізі розвитку теорії соціальної держави (дослідження функціонування численних державних агенцій, покликаних сприяти поліпшенню соціального та економічного становища громадян, авторами якої є Г. Віленські, Дж. Гейдж, Р. Ганнеман, Ч. Тіллі), зростання ролі та чисельності апарату державного управління (Р. Роуз, А. Етціоні), дослідженні перехідних форм політичних систем, і, зокрема, такої форми державної влади, як авторитарно-бюрократична (Г. О’Доннелл, Д. Кольєр). Третя концепція держави, до якої часто звертаються сучасні політологи, також виходить з того, що держава — це, насамперед, певна структура. Але вона розглядається не як базовий принцип організації управлінської діяльності, а як така, що спрямована на конституювання політичної влади і соціальних відносин. Інакше кажучи, держава визначається як соціальний клас, котрий має можливості своєю політикою впливати на інші соціальні класи. С. Елкін, описуючи цю концепцію, формулює її основну тезу так: „Держава — це правлячий клас”. Звичайно, саме поняття класу використовується тут не в традиційному марксистському чи навіть неомарксистському розумінні, а як узагальнююче поняття для всіх суб’єктів, які чинять (чи можуть чинити) політичний вплив на суспільство і суспільні відносини. А ці суб’єкти зовсім не обов’язково належать до тієї страти, яку Л. Альтюссер визначив поняттям „домінуючого класу”. Тобто, по суті, цей підхід є наступним кроком у розширенні поняття держави, яке охоплює вже не просто відносини управління, а й низку інших соціальних і політичних відносин. Четвертий підхід ще ширший: держава — це матеріальне вираження інституційного і законного порядку (це можуть бути експліцитно виражені у вигляді нормативно-правових приписів правила чи імпліцитні настанови у формі правових традицій), і одночасно такий механізм, завдяки якому можливе розв’язання суспільних конфліктів і впорядкування існуючих соціальних і економічних відносин. Одним з найвідоміших представників цієї концепції є Н. Ферніс. Хоча вперше такий спосіб розуміння держави запропонував ще Г. Кельзен, який визначав її як підкріплену суверенітетом ієрархію законів. Отже, як засвідчує навіть побіжний огляд підходів до розуміння поняття, не можна ігнорувати, як зазначає А. Дегтярьов, наявність усього спектру визначень держави — від редукції її до апарату управління до найширшої інтерпретації як універсальної форми організації людської спільноти [7]. А тому, говорячи про державну владу, організацію системи державного управління, виконавчої влади тощо, маємо чітко визначитися, який зміст вкладаємо в поняття держави та з якою її концепцією солідаризуємося. Звичайно, однозначно визнати, яка з наведених концепцій найадекватніша, – справа кожного дослідника. Проте, застосовуючи запропонований К. Поппером метод фальсифікації, можемо принаймні встановити, які з них найменш ефективні. Очевидно, що перша, функціональна концепція є надто вузькою. Більше того, її застосування часто призводить до суттєвих методологічних помилок, у тому числі й при аналізі виконавчої влади. Окреслюючи державу як суб’єкт дій (в нашому випадку навіть не дуже й важливо, про дії якого характеру йдеться: політичні, економічні чи будь-які інші), можемо легко поставити знак рівності між державою та конкретними органами управління. Тобто, по суті, йдеться про досить банальну логічну помилку: визнаючи існування держави, а також того, що вона неможлива без органів, які б реалізовували державну владу (чи то в законодавчій сфері, чи щодо виконавчої діяльності, а чи у здійсненні правосуддя), не маємо права вдаватися до протилежного твердження: органи державної влади (навіть найвищі) і є державою. Такою ж неоднозначною видається, на нашу думку, і третя концепція держави як правлячого класу, оскільки для більшості сучасних суспільств чітко встановити, який саме клас є правлячим, вкрай складно (а інколи і взагалі неможливо). Для індустріально розвинених демократичних країн характерне „розмивання” відносин домінування, а для перехідних суспільств — утворення тіньових центрів влади, які не піддаються точній політологічній типологізації. А тому застосування цієї концепції може призвести до того, що зміст поняття держави варіюватиметься залежно від суто емпіричних обставин політико-правового характеру. Тобто отримаємо регресивний ряд, у якому поняття „держава” збігатиметься з поняттям „країна” (чи навіть „країна певного історичного періоду свого розвитку”), а використання понять „демократична держава” та „демократична державна влада” взагалі втратить будь-який політологічний сенс. В результаті лиш друга та четверта концепції уможливлюють процедуру, яку С. Елкін визначив як „ідентифікацію” держави [8], оскільки у кожному конкретному випадку можемо зафіксувати як базові організаційні принципи, що забезпечують діяльність інститутів публічної влади та адміністративного апарату, так і закони, які конституюють систему суспільного порядку. Ці два поняття С. Елкін пропонує позначати як моделі „Держава 1” і „Держава 2”. „Держава 1” — це держава, витлумачена як апарат державної влади. „Держава 2” — це держава, представлена як юридично інституційована основа суспільного порядку. Для кожної з них характерний свій спосіб визначення системи і сутності державної влади, державного управління, співвідношення держави і суспільства. Отже, використання поняття „демократична держава” при застосуванні моделі „Держава 1” передбачає, насамперед, існування демократичної державної влади чи таких відносин в її структурній організації, які б відповідали базовим принципам демократії. Тобто йдеться про політичні інститути, наявність яких дає змогу стверджувати, що управління державою є демократичним. До переліку таких основних інститутів, на думку Р. Даля, слід зарахувати: а) виборність посадових осіб, завдяки чому реалізується представницький характер сучасного демократичного управління та контроль з боку суспільства за системою державного управління; б) вільні періодичні вибори, які виключають можливості тиску на виборців з боку державної влади, в тому числі за рахунок такої форми примусу, як безальтернативне голосування; в) свобода висловлення думки щодо проблем державного управління, коли громадяни набувають право не лише говорити про своє ставлення до дій органів державної влади, але й вдаватися до судового оскарження дій і рішень, що заподіяли шкоду окремим громадянам чи порушили їх конституційні права і свободи; г) доступ до альтернативних джерел інформації, завдяки чому громадяни мають можливість отримувати об’єктивні дані про результати діяльності органів державного управління; д) свобода асоціацій, яка передбачає можливість створення організацій громадян (політичних партій, груп інтересів, рухів тощо) для презентації і захисту своїх інтересів на рівні державної влади; е) рівність конституційних прав для всіх громадян, що передбачає неможливість зазіхань на їхні права з боку державної влади. Водночас демократичність держави у випадку „Держава 1” передбачає не лише наявність зазначених політичних інститутів, які зумовлюють організацію системи державного управління, але й певні відносини всередині самої системи. У зв’язку з цим можна виокремити загальні та спеціальні ознаки. До перших належить, наприклад, принцип поділу державної влади, що поєднується із запровадженням принципу стримувань і противаг [9]. Тобто суб’єктом демократичного управління суспільними справами ніколи не може бути якийсь один орган державної влади. По суті, сама функція управління державою і суспільством виявляється поділеною на три сфери (законодавчу, виконавчу і судову). До спеціальних ознак демократичного державного управління належать принципи поєднання в ньому субординаційних, координаційних та реординаційних зв’язків, відповідальності органів управління за свою діяльність, прозорості в процесі прийняття управлінських рішень. У випадку ж використання моделі „Держава 2” отримуємо дещо інший „набір” ознак демократичної держави: а) верховенство права, що також передбачає його загальність, самостійність, позапартійність і деідеологізованість; б) юридична форма діяльності всіх без винятку органів державної влади, їх посадових осіб, яка включає організаційно-правовий (законодавче визначення структури, компетенції та форм діяльності суб’єктів реалізації державної влади) і процедурно-процесуальний (нормативна регламентація особливостей процедур розгляду та вирішення питань і прийняття рішень органами державної влади) аспекти; в) правова і політична інституціоналізація органів державної влади, тобто неможливість утворення „тіньових”, а тому виключених зі сфери нормативно-правового регулювання, осередків влади; г) зв’язаність держави правами й свободами людини і громадянина, так званими позитивними і негативними правами; д) наближення законодавчих норм до правових (а в ідеалі їх повна тотожність, оскільки законодавчі норми, як демонструє політико-правовий досвід, далеко не завжди можуть бути правовими) і забезпечення дієвості системи реалізації прав людини і громадянина; е) легітимність закону як один з аспектів загальної концепції легітимного порядку та легітимної влади, яка передбачає відповідність соціальних дій керівників і підлеглих загальній ідеї, що панує в суспільстві [10]. Окрім наведених концепцій держави існує і принципово інший підхід до наукового визначення цього поняття. Йдеться про досить поширену методологічну позицію, яка полягає у встановленні основних рис держави. Так, згідно з різними класифікаціями, виокремлюють різну кількість необхідних ознак (єдність території, наявність чітко встановлених державних символів, відокремлення публічної влади від суспільства, суверенітет, наявність законів, монополія на легальне застосування сили, право стягувати податки, представництво суспільства як цілого [11]). Ми свідомо не зверталися до цього кола визначень, оскільки всі вони фіксують інтегративне поняття держави (що, звичайно, є необхідною складовою політико-правової теорії), яке унеможливлює подальший перехід до розгляду такої форми, як демократична держава, і такого явища, як демократична державна влада.

 

 

Республыка як форма правління

Республіка — форма правління, при якій вищі органи держав­ної влади обираються громадянами-виборцями або формуються загальнонаціональними представницькими (виборними) устано­вами.Основні юридичні ознаки республіки:

влада вищих органів обмежена строком, закріпленим у кон­ституційних законах;

виборність і періодична змінюваність складу вищого органу законодавчої влади та глави держави (президента); відповідальність глави держави;

верховенство актів, які видаються вищим представницьким органом країни.

Республіканське правління в сучасному світі поділяється на парламентські, президентські та змішані республіки.

До основних ознак парламентських республік належать:

формальне верховенство парламенту, перед яким уряд несе відповідальність за свою політичну діяльність;

вибори до парламенту одночасно передбачають питання формування ним уряду;

прламентом (головним чином з числа де­путатів парламенту, які належать до правлячої партії або партійної коаліції, яка отримала більшість депутатських місць);

виконавча влада існує окремо від президента: на нього по­кладені номінальні представницькі функції, а реальна влада належить главі уряду (прем'єр-міністру, канцлеру тощо);

уряд користується підтримкою парламентської більшості і відповідає перед парламентом, який може відправити уряд у відставку і сформувати новий;

розвинена багатопартійна система, що виключає концентрацію влади в руках парламенту;

особливості виборів президента: він може обиратися пар­ламентом за правилами парламентської процедури (наприклад, у країнах Східної Європи — Албанії, Угорщині, Чехії, Словаки) і нести відповідальність згідно з конституціями перед парламентом; крім того, у нарламентських республіках президент може обиратися двома шляхами: парламентом за участю представників адміністративно-територіальних (автономних) одиниць і спеці- ально-створеним органом, який складається з парламентарів та представників суб’єктів федерації.

Позитивні якості парламентських республік звичайно вбача­ють у їх здатності частіше встановлювати стабільну демократію і надавати політичному процесу певної гнучкості. Недоліки пов'я­зуються з нестабільністю виконавчої влади, що виражається в ча­стих урядових кризах за умови відсутності стабільної правлячої більшості в парламенті.

Президентська республіка. її основні ознаки й особливості:

президент об'єднує повноваження глави держави і главиь уряду (виконавчої влади);

позапарламентський метод обрання президента: він оби­рається шляхом загальних виборів;

позапарламентський спосіб формування уряду (його очолює або призначає президент);

відсутність інституту парламентської відповідальності уряду (він несе відповідальність перед президентом, а не перед парламентом). У зв'язку з цим парламент (наприклад, Конгрес США) не має права відкликання уряду: можливий навіть протилежний партійний склад парламенту й уряду;

Президент не має права розпустити парламент і призначити нові вибори;

президент має право накладати вето на законодавчі рішення парламенту, однак воно може бути скасоване (переборене) більшіс­тю голосів у парламенті (як правило, двома третинами голосів).

Однак цей тип республік має і недоліки (президент не зале­жить від вотуму довіри парламенту, не несе відповідальності пе­ред ним; часто виникає загроза конфліктів між парламентом і президентом).

Напівпрезидентська республіка. Республіки не завжди відповідають ознакам їх «чистих» парламентських і президент­ських форм. Можуть бути створені й інші моделі республіканського правління, що поєднують ознаки як парламентських, так і президентських республік. Головним показником при цьому стає співвідношення обсягу повноважень глави держави і парламенту в механізмі формування уряду. Специфіка цього механізму і доз­воляє вирізнити вид президентсько-парламентської республіки. Тут президент відіграє більш важливу роль, аніж у парламент­ській республіці: він обирається прямими виборами, істотно впливає на формування уряду Однак уряд, з одного боку, залежить від президента, а з друго­го — відповідальний перед парламентом, може бути замінений президентом (наприклад, Веймарська республіка або П'ята французька республіка) і, навпаки, не може бути відкликаний ним (наприклад, у Швейцарії).

Співвідношення повноважень вищих органів влади може бути різним:

а) президент призначає голову уряду і за його пропозицією одночасно призначає склад уряду (наприклад, -у Польщі);

б) глава держави (президент) пропонує кандидатуру глави уряду, парламент його обирає, а президент призначає на посади і звільняє членів уряду за пропозицією голови уряду (напри­клад, у ФРН);

в) глава держави призначає главу уряду і за його пропозицією — склад уряду, а парламент його схвалює (наприклад, в Італії).