Федерализм и федерация

Важно понимать, что федерализм нетождествен федерации, при этом характер взаимоотношений между этими двумя поня­тиями можно рассматривать по крайней мере в двух плоскостях. С одной стороны, если федерализм является общественной идеоло­гией и в то же время нормативным политическим принципом, то федерация — это дескриптивное понятие, описывающее конкрет­ное институциональное воплощение принципа федерализма (по­этому федерации столь различаются между собой: основываясь всякий раз на принципе федерализма, его воплощение институ­ционально может выглядеть совершенно по-разному в разных странах в силу исторических традиций, политической культуры и других факторов).

Несколько другой подход к выявлению характера взаимоотно­шений федерализма и федерации предложил известный амери­канский исследователь федерализма Д.Элазар. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные по­нятия, основное различие между ними заключается в масштабе.

Так, федерализм — это родовое понятие, обозначающее тип политической организации, в то время как федерация представляет со­бой основной (наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве других подвидов — федеральных политических сис­тем — выступают союзы, конституционно децентрализованные союзы, конфедерации, федеративно подобные отношения, ассо­циированные государства, кондоминиумы, лиги, объединенные функциональные власти, гибриды[9]. По убеждению Элазара, «все институциональные формы федерализма призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единства управления полити-ей в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, что­бы способствовать демократическому самоуправлению всего госу­дарства, либо его составляющих»[10].

Основным различием между политическими формами, вопло­щающими приницип федерализма, фактически становится сте­пень их централизации (или нецентрализации). Так, в отличие от союза, в федерации образуется федеральный центр, который, как и составные территориальные единицы, может напрямую апелли­ровать к гражданам, получая от них мандат на те или иные дейст­вия и даже на отмену тех или иных решений территорий. По сте­пени централизации федеральные политические системы можно расположить следующим образом.

Важно подчеркнуть, что принцип, идеи и дух федерализма мо­гут использоваться не только на национальном, но и на наднацио­нальном уровне. Так, Европейский Союз, очевидно, не является и не может являться унитарным образованием, но следует федеративному лозунгу «единства в разнообразии», признавая целост­ность и автономию своих составных частей — государств-членов и регионов. Взаимное уважение сторон, поиски компромисса, плю­рализм, добровольность принимаемых обязательств всегда были частью общеевропейской конструкции, эти принципы более всего соответствуют такому многосоставному объединению, как ЕС.

Идеи федерализма играли важную роль начиная с самых пер­вых этапов европейского объединения, однако в 50-е г. XX в. раз­мах федералистского проекта оказался чрезмерным, и интеграция пошла по пути функционального — постепенного, секторального объединения. Поворот к федерализму происходит в 80-е г.; он был связан с именем Жака Делора, убежденного федералиста. В на­стоящее время идет сложный процесс развития ЕС в гибридную систему, сочетающую начала федерализма и конфедерализма (в рамках наднационального подхода) и межправительственного подхода. По-видимому, эволюция Союза будет проходить в грани­цах т.н. «конфедеративно-федеративного континуума», ЕС станет союзом государств и граждан, имеющим свою конституцию, где полномочия, в соответствии с принципом субсидиарности, раз­граничены между наднациональными институтами, государства­ми — членами ЕС и составляющими их регионами[11].

Федерализм как процесс

Федерация не представляет собой раз и навсегда застывшую институциональную форму, напротив, одно из коренных преимуществ этой сложной по сравнению с унитарным порядком формы государственного устройства как раз и заключается в ее адаптивности, способности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внешние вызовы — со стороны национализма, глобализации, развития новых форм самоуправления и пр. Федерация находится в постоянных поисках баланса между центробежными и центростремительными тенденциями.

Прекрасной иллюстрацией подвижности даже традиционных федераций является развивающаяся ныне в США «революция деволюции», направленная на сокращение роли национального правительства и расширение властных полномочий штатов и местных сообществ. Социальные реформы 1996 года стали первым крупным шагом в этом направлении, сегодня подобные изменения происходят в таких сферах как экология, транспорт, политика в области образования. «Революция», возможно, не решит все свои задачи, однако это движение уже изменяет контуры политического дискурса в США. Изменение распределения объема полномочий между уровнями в США иллюстрирует схема 3.

Активная общественная дискуссия по изменению системы федерализма развивается в настоящее время в Германии. Противники «кооперативного федерализма» полагают, что эта концепция с ее мощным финансовым выравниванием между землями и акцентом на выравнивание жизненных условий по всей территории страны исчерпала себя и не дает стимулов для развития развитым, экономически мощным землям. Такие федеральные земли, как Бавария и Баден-Вюртемберг, выступают за концепцию «конкурентного федерализма», который поощрял бы не иждивенческие настроения более бедных восточных земель, но позитивную конкуренцию между субъектами германской федерации.