Источники финансирования ФЦП.

Федеральные целевые программы (ФЦП) как инструмент региональной политики

 

1) Определение, структура ФЦП. Методология разработки ФЦП (Разработка проекта и утверждение целевой программы, отбор проблем для программной разработки, формирование целевой программы).

2) Влияние советского опыта на разработку и реализацию ФЦП.

5) Специфика распределения инвестиций, выделяемых в процессе действия ФЦП, по регионам.

6) Анализ ФЦП, действующих в ЮФО и СКФО.

I. Определение, структура ФЦП. Методология разработки ФЦП

Федеральные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Необходимо отметить, что Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Целевая программа содержит паспорт федеральной целевой программы.ФЦП состоит из 6 основных разделов:

1. В первую очередь характеризуется проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

2. После, определяются основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;

3. Позже дается перечень программных мероприятий;

4. В 4 разделе определяется обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;

5. Согласуется механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;

6. Дается оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы [1].

Разработка проекта и утверждение целевой программы

Необходимо знать, что долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления при рассмотрении и утверждении бюджета или самостоятельно.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

· технико-экономическое обоснование;

· прогноз ожидаемых социально - экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

· наименование заказчика указанной программы;

· сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

· другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Перечисленные документы представляются на рассмотрение законодательного (представительного) органа. И именно на их основе принимается решение о целесообразности выделения бюджетных средств или средств внебюджетного фонда на реализацию данной программы.

В роли заказчика долгосрочной целевой программы может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ. Именно такой орган действует от имени государства или муниципального образования при разработке долгосрочной целевой программы и ее реализации.

Разработка проекта и утверждение целевой программы осуществляются в определенные сроки и включают в себя следующие основные этапы:

· разработка проекта концепции целевой программы;

· принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством Российской Федерации и утверждение концепции целевой программы;

· разработка проекта целевой программы;

· согласование проекта целевой программы;

· экспертиза проекта целевой программы, в том числе независимыми экспертами;

· рассмотрение проекта целевой программы на заседании Правительства Российской Федерации;

· доработка целевой программы в соответствии с замечаниями Правительства Российской Федерации;

· утверждение целевой программы Правительством Российской Федерации.

(п. 2 в ред. Постановления Правительства РФ от 25.12.2004 N 842)

Отбор проблем для программной разработки

Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств - участников Содружества Независимых Государств.

Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:

· значимость проблемы;

· невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;

· принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

· необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы [2].

Оценка и экспертиза ФЦП

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации оценивают представленный проект целевой программы, обращая при этом особое внимание на:

· приоритетный характер проблемы, предлагаемой для программного решения;

· обоснованность, комплексность и экологическую безопасность программных мероприятий, сроки их реализации;

· привлечение, прежде всего внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программы в увязке с возможностями ее государственной поддержки за счет средств федерального бюджета;

· эффективность механизма осуществления программы; социально-экономическую эффективность программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации программы и ее влияние на структурную перестройку экономики России [1].

Утверждение целевой программы

Целевые программы, подпрограммы, государственные заказчики и государственные заказчики-координаторы утверждаются постановлением Правительства Российской Федерации.

После утверждения целевой программы (подпрограммы) государственный заказчик в установленном порядке заключает с исполнителями программы (подпрограммы) государственные контракты на финансирование мероприятий целевой программы (подпрограммы) на основе соглашений (договоров) о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год.

Таким образом, ФЦП является сложной, многоаспектной программой, для рациональной реализации которой, необходимо учитывать множество научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других факторов, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

 

II. Влияние советского опыта на разработку и реализацию ФЦП

 

Попытки использовать программно-целевой подход в территориальном планировании имели место еще в 20-30 годы (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.). В 60-80-е годы целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов. Предпосылками к более широкому использованию программно-целевого метода при этом являлись: постоянно углубляющиеся процессы специализации производства, все большая дифференциация видов деятельности, требовавшая развития соответствующих методов интеграции для решения проблем межотраслевого, комплексного характера; ведомственная разобщенность, усилившаяся в связи с возвратом в середине 60-х годов к отраслевому принципу управления, которая, однако, не обеспечивала решения комплексных проблем. Все это способствовало тому, что уже в недрах планово-административной системы возникла объективная потребность использования интеграционных методов планирования и управления.

Разработка первых государственных отраслевых программ относится к 1918 году, она ставила своей задачей обеспечить на программной основе подъем ключевых отраслей промышленного производства и служила предпосылкой осуществления величественной программы индустриализации страны.

Собственно термин «программно-целевое планирование» появился в официальном словоупотреблении с принятием в 1969 г. постановления ЦК КПСС и Совмина СССР, предусматривавшим «... перейти от планирования по отдельным видам боевой техники к разработкам комплексных планов, предусматривающих обеспечение решения основных задач Вооруженных сил и включающих разработку, серийное производство, эксплуатацию в войсках при оптимальной увязке потребностей Вооруженных сил с объемами выделяемых средств», т.е., другими словами, к разработке знаменитой Программы вооружения, унаследованной Россией от Советского Союза практически в неизменном виде.

Постановление 1969 г. и само программно-целевое планирование стали результатом реализации т.н. «плана Захарова-Келдыша», разработанного в 1966 г. и названного по фамилиям тогдашних начальника Генерального штаба Вооруженных сил СССР и президента АН СССР. Этим планом определялся перечень работ, выполняемых научно-исследовательскими учреждениями Минобороны, институтами оборонных отраслей промышленности и 15 институтами АН СССР. Номинально причиной появления этого плана считается нарастание кризисных явлений в советской системе управления развитием вооружений, выражавшихся в т.ч. в чрезмерном росте стоимости образцов, неоправданном разрастании их номенклатуры, а также низкой унификации и стандартизации. Действительной же причиной, своеобразным спусковым крючком, стали разработка и внедрение в министерстве обороны США под руководством Роберта Макнамары системы PPBS (Planning, Programming, Budgeting System - система планирования, программирования и разработки бюджета). К 1966 г. Пентагон полностью перешел на работу по-новому, и американская администрация поставила задачу подобного перехода перед остальными федеральными ведомствами. В условиях холодной войны с ее ожесточенным соперничеством во всем широко разрекламированные преимущества, даваемые системой PPBS американцам, не оставляли выбора советскому руководству - оно должно было отреагировать [5].

Дальнейшая практика советского программно-целевого планирования связана со стремлением заменить программами отсутствовавшие в то время долгосрочные народнохозяйственные планы, наметить и осуществить комплексные начинания, требовавшие для своей реализации двух-трех пятилеток. Региональный разрез этих программ был связан с задачами развития и размещения производственных сил страны, освоением природных богатств отдаленных восточных и северных регионов.

Не исключено, что во многом удачный советский опыт программного планирования побудил подъем целевого программирования в крупных капиталистических странах в середине ХХ века, после окончания второй мировой войны, распространившейся и на региональные программы.

Программно-целевой подход настолько укоренился в практике государственного регулирования экономики и государственных заказов Правительства США частному бизнесу, что возникла по существу новая система государственного воздействия на рыночную экономику, обладающая своей собственной организацией, методикой, управленческой технологией.

Эта система укоренилась и стала неотъемлемой частью теории и практики государственного управления экономикой не только в США, но и во многих других экономически развитых, индустриальных странах с рыночной формой хозяйствования. О сути системы говорит ее название: “планирование – программирование – бюджетирование” (ППБ). Системность концепции ППБ проявляется, прежде всего, в том, что используя плановое начало, то есть реализуя государственное планирование, правительство прибегает к осуществлению плановых замыслов посредством осуществления целевых программ решения наиболее важных и крупных народнохозяйственных проблем. Программы, в свою очередь получают ресурсное обеспечение в виде финансирования через государственный бюджет.

Увязка федеральных и региональных программ, с одной стороны, с плановой стратегией и, с другой стороны – с государственным бюджетом придает программам роль связующего звена всей государственной финансово-экономической системы, а тем самым служит одним из важных условий обеспечения финансовой устойчивости. Этим объясняется распространение системы ППБ не только в США, но и во многих странах, включая Советский Союз, а затем и Россию, перешедшую на рыночные рельсы хозяйствования.

На судьбу программно-целевого планирования в России повлияли главным образом два определяющих фактора.

Во-первых, на начальном этапе рыночных реформ поспешное, ничем не обузданное свертывание государственного народнохозяйственного планирования на страновом, республиканском, отраслевом, местном уровнях, осуществляемое под лозунгом «или план, или рынок» распространился и на социально-экономические программы.

Во-вторых, даже самые ярые сторонники либерально-рыночной экономики рано или поздно осознают, что не может существовать рыночной экономики без государственного регулирования, государственных заказов, государственных социальных и научно-технических проектов, государственной экономической политики [5]. Однако переход к рыночной экономике, отказ от единой системы народнохозяйственного планирования существенным образом изменил представление о федеральных и региональных целевых программах, способах их разработки и реализации, источниках и механизмах финансирования, организации управления и контроля за осуществлением программ.

III. Роль целевых программ в рыночной экономике

В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики. Для повышения эффективности региональной экономики страны как многоуровневой социально-экономической системы представляется целесообразным обеспечить координацию работ по разработке и реализации федеральных целевых программ.

В настоящее время общепризнанным является мнение, что целевые программы служат важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования.

Их важнейшей особенностью является определение, исходя из народнохозяйственной значимости, экономической и социальной целесообразности состава приоритетных направлений развития и очередности их реализации с учетом возможностей финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях. Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами в регионах.

Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленную, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем экономического развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, и, с другой - высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности.

Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.

Условиями использования целевых программ являются:

· необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;

· комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;

· отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;

· необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости) [2].

Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.

Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от “планирования ресурсов” к “планированию результатов”. Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления [3].

Важным инструментом реализации обозначенной цели выступают федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации. Основными особенностями и достоинствами этого инструмента являются:

· направленность на решение комплексных задач, стоящих перед Российской Федерацией как государством и как социально-экономической системой;

· более длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;

· системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;

· более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации;

· высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;

· наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы;

· возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики.

Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.

Опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социальные и экономические проблемы решаются посредством государственных программ, свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач.

Следует подчеркнуть, что широкое применение программно-целевых методов позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Федеральные целевые программы - гибкий инструмент реализации долгосрочной экономической политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет федерального бюджета.

На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

 

IV. Источники финансирования целевых программ

Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Решение проблем, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляется в основном за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), и другие поступления [8].

Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и другие.

По вопросам формирования специальных фондов, требующим решения Правительства Российской Федерации или Федерального Собрания, государственным заказчиком целевой программы вносятся соответствующие предложения.

Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты. (в ред. Постановления Правительства РФ от 20.03.2003 N 165).

Государственные заказчики (государственные заказчики-координаторы) целевых программ с учетом хода реализации этих программ в текущем году, проведения с исполнителями предварительной проработки вопроса о размещении заказов для федеральных государственных нужд уточняют объем средств, необходимых для финансирования программ в очередном финансовом году, и представляют в устанавливаемые Правительством Российской Федерации сроки проекты бюджетных заявок по целевым программам (подпрограммам), предлагаемым к финансированию за счет средств федерального бюджета в очередном финансовом году, в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и субъектам бюджетного планирования в установленном порядке.
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) целевых программ подготавливают и направляют в Министерство финансов Российской Федерации предложения по перечню федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета в очередном финансовом году, и предложения по объемам их финансирования [6].

Министерство финансов Российской Федерации при подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год в сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации, доводит до Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации предельные объемы средств, планируемых к использованию на реализацию целевых программ (подпрограмм).

При подготовке перечня федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета в очередном финансовом году, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации на основе уточненных параметров целевых программ (подпрограмм), представленных государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) целевых программ, с учетом хода выполнения мероприятий реализуемых программ, мер по привлечению внебюджетных источников финансирования, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, предельных объемов средств, планируемых к использованию на реализацию целевых программ (подпрограмм), определяют объемы государственных капитальных вложений, расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и прочие текущие расходы, финансируемые за счет средств федерального бюджета [8].

Для финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации в сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации для формирования федерального бюджета на очередной финансовый год, направляют в Правительство Российской Федерации перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, и предложения по объемам их финансирования.
(в ред. Постановления Правительства РФ от 25.12.2004 N 842)

Источниками финансирования реализации федеральных целевых программ регионального развития являются федеральный, региональный, муниципальный бюджеты, бюджеты развития различных уровней, бюджетные и внебюджетные фонды, кредитные ресурсы отечественных и зарубежных банков, средства предприятий и населения.

Для реализации федеральных целевых программ регионального развития Правительство Российской Федерации выделяет в федеральном законе о бюджете на соответствующий год Фонд регионального развития. Фонд формируется ежегодно в объеме не менее 10% от Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Финансовые средства из федерального бюджета на реализацию объектов федеральной программе и в федеральной целевой программе регионального развития не могут превышать 50 процентов от общего объема финансовых средств за счет всех источников финансирования на реализацию программы.

Исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации вправе выделять в бюджете субъекта Российской Федерации региональные фонды содействия реализации федеральных целевых программ регионального развития и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

При сокращении или прекращении финансирования федеральной целевой программы регионального развития за счет средств какого-либо из источников, государственный заказчик разрабатывает дополнительные меры по привлечению других источников для ее реализации.

 

V. Специфика распределения инвестиций, выделяемых в процессе действия ФЦП, по регионам

 

Самой насущной на сегодняшний день проблемой в части федеральных целевых программ регионального паритета является отсутствие критериев отбора регионов и объектов, поддерживаемых за счет средств федерального бюджета.

Представляется, что необходимо принять федеральный закон «О федеральных целевых программах регионального развития» или, по крайней мере, внести поправки в закон 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», направленные прежде всего на внедрение четких критериев отбора поддерживаемых регионов и объектов.

В документе Минрегиона России говорится о том, что «федеральная политика в отношении регионов строилась предыдущие годы на платформе выравнивания социально-экономического развития регионов» и что «достигнут предел эффективности политики выравнивания». Поэтому важнейшим принципом федеральной региональной политики должен стать «принцип поляризованного (или «сфокусированного») развития, которое приходит на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы» [4].

Значимой политики выравнивания социально-экономического развития регионов в последние годы не проводилось. Было выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в рамках межбюджетных отношений (текущей финансовой помощи региональным бюджетам, о которой много говорилось в рамках аналитических материалов по экономической компоненте 1 и 2 задач проекта). Однако это отнюдь не то же самое, что выравнивание социально-экономического развития. Выравнивание бюджетной обеспеченности предполагает достижение определенного уровня доходов региональных бюджетов, позволяющего финансировать необходимые текущие расходы (выплачивать заработную плату «бюджетникам», содержать социальную инфраструктуру и т.д.). Выравнивание бюджетной обеспеченности оказывает на экономическое развитие регионов лишь опосредованное влияние. Стимулирование же экономического роста в проблемных регионах предполагает вложение федеральных инвестиций в производственную инфраструктуру (инфраструктуру, необходимую производителям товаров и услуг), предоставление инвесторам налоговых льгот, инвестиционных субсидий, льготных кредитов. Именно это и составляет основу региональной политики в промышленно развитых странах и ничего этого практически не было в России. Даже рассмотренные выше федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов были направлены в основном на решение сугубо социальных проблем.

Более того, даже если выйти за рамки рассмотрения только федеральных целевых программ регионального паритета и проанализировать распределение по субъектам Федерации всех федеральных инвестиций, то получим лишнее подтверждение отсутствия выравнивания уровня социально-экономического развития регионов.

Целесообразность принципа поляризованного развития регионов объясняется прежде всего тем, что, как хорошо известно из теории региональной экономики и мировой практики, сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов вступает в противоречие с другой не менее важной целью экономической политики государства – достижением максимально высоких темпов экономического роста в стране в целом (т.е. чем больше масштабы выравнивания, тем ниже темпы общеэкономического роста и наоборот). Логика подобного утверждения довольно проста: коль скоро по тем или иным причинам более высокие темпы роста могут быть достигнуты в наиболее высокоразвитых регионах, перераспределение ресурсов в пользу проблемных регионов – регионов, где потенциал экономического роста ниже – неизбежно приводит к снижению общестрановых темпов экономического роста [6].

Вместе с тем, несмотря на существование подобной зависимости, есть ряд важных аргументов в пользу того, что полностью отказаться от стимулирования экономического роста в проблемных регионах все же нельзя.

Во-первых, исходя из закрепленных в Конституции России социальных гарантий населению, перераспределение ресурсов между регионами ради обеспечения минимально приемлемого уровня жизни населения на всей территории страны неизбежно, поэтому в целом ряде случаев «дешевле» использовать имеющийся потенциал роста проблемных регионов, нежели продолжать оказывать им текущую финансовую поддержку или организовывать массовый выезд населения в благополучные регионы.

Во-вторых, чрезмерно низкий уровень экономического развития отдельных регионов, ведущий к возникновению в них социальной напряженности, негативно сказывается на инвестиционном климате страны в целом. Более того, чрезмерные территориальные диспропорции могут привести к социальным взрывам, которые, возможно, сметут несправедливую, нацеленную на эффективность