Студопедия Главная Случайная страница Обратная связь

Разделы: Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

Глава 10 ПРАВОТВОРЧЕСТВО




(См. схему 9 на стр. 578)

1. Понятие и стадии правотворчества

Потребность общества и государства в законодательстве, обеспе­чивающем реальное действие прав и свобод граждан и иных лиц и способствующем прогрессивному развитию общественных отноше­ний, вынуждает государственные органы постоянно и весьма интен­сивно заниматься совершенствованием действующих норм права, вносить в них необходимые коррективы. Деятельность государствен­ных органов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодатель­ством, и других лиц по подготовке и принятию норм права понимается как правотворчество.

Правотворчество осуществляется в целях совершенствования дей­ствующих в обществе норм права, создания таких нормативно-пра­вовых регуляторов, которые бы обеспечивали эффективное регули­рование общественных отношений. Эти цели достигаются тремя пу­тями: подготовкой новых норм права, внесением изменений и дополнений в действующие нормы либо их отменой.

Наиболее весомые результаты правотворчества достигаются под­готовкой и принятием новых нормативно-правовых актов, которые вносят принципиальные изменения в регулирование целой сферы общественных отношений, как это, например, имело место при при­нятии Гражданского кодекса РФ и Уголовного кодекса РФ. Однако принятие актов такого рода требует значительных творческих уси­лий и со стороны правотворческого органа, и ученых-юристов. Ибо приходится создавать нечто новое, до того неизвестное ни правовой науке, ни юридической практике. Значительно чаще принимаются нормативно-правовые акты с целью закрепления результатов нор­мативно-правового регулирования общественных отношений в ка­кой-либо сравнительно узкой сфере деятельности общества и госу­дарства. Это, например, Федеральный закон «О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся


 




в государственных и муниципальных образовательных учреждени­ях», постановление Правительства РФ «Об утверждении правового статуса ректора государственного высшего учебного заведения Рос­сийской Федерации федерального подчинения».

В случаях, когда норма права действует недостаточно эффектив­но, является неполной или неясной для субъектов соответствующих правоотношений либо противоречит актам высшей юридической силы, правотворческий орган ограничивается тем, что вносит соот­ветствующие коррективы в такую норму: дополняет ее отдельными фразами или терминами, меняет редакцию, исключает из текста нор­мы отдельные фразы или термины. Особый вид правотворчества ха­рактеризуется тем, что правотворческий орган принимает специаль­ное решение о признании своих актов утратившими силу.

Правотворчество представляет собой постоянно длящийся процесс совершенствования действующих норм права, в котором активно уча­ствуют как органы государства, так и политические партии, обществен­ные организации, граждане и другие члены гражданского общества. Потребность государства и общества в постоянном совершенствова­нии, обновлении системы права обусловливается самыми различны­ми факторами, среди которых решающее значение имеют:

1) постоянное развитие, совершенствование системы обществен­ных отношений. Общество представляет собой сложный, саморазви­вающийся организм, который находится в постоянном движении — прогрессивном или регрессивном. Так, нормы права, эффективно дей­ствующие в условиях экономического роста общества, постоянного повышения благосостояния большинства его членов, не способны обеспечивать подобные результаты в условиях экономического кри­зиса, стагнации общества. В этих условиях надлежит разработать и принять нормы, направленные на быстрейшее преодоление кризиса, на закрепление мер, способствующих развитию экономики страны. Постоянное движение и развитие общества, требует внесения соот­ветствующих изменений и в действующие нормы права, а также отме­ну устаревших, бездействующих и фактически утративших силу норм; 2) наличие недостаточно совершенных норм права. Далеко не все дейстзующие нормы права являются качественно совершенными и в полной мере соответствуют требованиям правотворческой техни­ки. Определенная их часть содержит пробелы либо противоречит вышестоящим актам, имеет несовершенную редакцию и др. Жела­ние правотворческого органа устранить свои качественно несовер­шенные нормы права, заставляет его также постоянно заниматься


поиском таких норм и их совершенствованием, т.е. правотворческой деятельностью;

3) смена политического и экономического курса государства. При определенных условиях политические силы, стоящие у государствен­ной власти, по тем или иным причинам теряют ее. К государствен­ной власти приходят иные политические силы, которые имеют свою идеологию, т.е. систему взглядов на то, какой должна быть государ­ственная власть и каким образом она должна управлять обществом, к каким ценностям и идеалам должно следовать гражданское обще­ство. Проводя свою политическую и правовую идеологию в жизнь, политические силы, пришедшие к власти, отменяют раннее действо­вавшие нормативно-правовые акты и принимают новые акты. Яр­ким примером такой причины активного правотворчества может слу­жить Российская Федерация. Возникнув на руинах СССР и взяв власть у коммунистов, новые политические силы отказались от по­пыток построения социалистического и коммунистического обще­ства, взяли прямо противоположный курс на реставрацию институ­тов буржуазного общества, создание рыночных отношений. Для про­ведения реформ в сфере экономики и политики потребовалась спешная и коренная переработка советского законодательства, при­нятие принципиально новых норм права во всех сферах деятельнос­ти общества и государства;

активная борьба тех или иных социальных слоев общества, соци­альных групп за свои права, против несправедливого законодатель­ства, предоставляющего всю полноту свободы лишь отдельным со­циальным слоям общества в ущерб другим слоям общества. Борьбу такого рода активно вели рабочие развитых капиталистических стран Европы и Америки в первой трети XX в. и успешно отстояли свои права. Современные социальные льготы и права, которыми облада­ют трудящиеся этих стран, стали возможными в результате отмены ранее действовавшего антирабочего законодательства и установле­ния норм в пользу рабочего класса и иных трудящихся.

В конечном итоге правотворческий орган должен подготовить государственно-властное решение и принять соответствующий нор­мативно-правовой акт, придав ему силу источника права, а содержа­щиеся в нем нормы установив в качестве регуляторов общественных отношений. Если эта стадия правотворчества не будет завершена позитивным решением, то вся предшествующая работа окажется без­результатной и самый качественный проект не сможет перейти в но­вое качество — нормативно-правовой акт.


 




Подготовка решения принять нормативно-правой акт лежит в сфе­ре организационно-управленческой деятельности и составляет важ­нейшее направление деятельности правотворческого органа. Было бы неправильно рассматривать эту деятельность как некую формальность, благодатную почву для проявления бюрократизма и волокиты. Она является столь же важным и необходимым этапом правотворчества, как и подготовка проекта нормативно-правового акта.

Организационно-управленческий аспект правотворчества состав­ляют процедуры обсуждения проектов нормативных актов, согласо­вания проектов с заинтересованными органами и лицами, проведе­ние экспертизы, внесение изменений с учетом высказанных замеча­ний на проект и другие действия. В ходе такой деятельности могут приниматься и промежуточные решения типа «одобрить проект», «отклонить», «направить на доработку», «образовать рабочую комис­сию по доработке проекта», «направить проект на согласование». Де­ятельность по выработке решения принять нормативно-правовой акт нередко занимает более длительный период, нежели подготовка его проекта.

Как и всякая сложная деятельность, правотворчество подразде­ляется на ряд взаимосвязанных операций, процедур, которые в тео­рии права называются стадиями.

В юридической литературе имеется несколько подходов к пони­манию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий. По нашему мнению, правотворчество со­стоит из трех основных стадий: 1) формирования права, 2) подготовки проекта нормативно-правового акта; 3) принятия и опубликования нор­мативно-правового акта(см. последующие параграфы главы).

2. Стадия формирования права

Стадия формирования права представляет собой деятельность граж­дан и иных членов гражданского общества по выявлению несовершен­ных малоэффективных норм права и подготовке предложений как по совершенствованию этих норм, так и деятельности правотворческих органов.

Древнегреческий философ Платон, автор первого фундаменталь­ного труда по проблемам теории права, полагал, что основная масса населения, не способна создавать законы, творить право. Этим мо-


гут заниматься только избранные философы, способные познать правовые идеи и выразить их в форме законов. Однако история об­щества убедительно показала несправедливость подобных воззрений. Население, общество весьма успешно участвуют в процессе форми­рования права и правотворческой деятельности государства. Особен­но велика роль граждан в формировании права в современный пери­од, в условиях демократических правовых государств.

Граждане, организации, учреждения и иные коллективные обра­зования своими действиями и поступками реализуют большую часть действующих норм и на собственном опыте убеждаются в том, на­сколько совершенны и эффективны нормы, закрепленные закона­ми и иными нормативно-правовыми актами. Понятно, что далеко не все нормативно-правовые установления государства по объектив­ным и субъективным причинам удовлетворяют граждан и иных лиц. Например, нормы права могут закреплять ценности и интересы, не совпадающие с ценностными ориентациями и интересами опреде­ленной части населения, отдельной социальной группы. Норма мо­жет быть несовершенной и вследствие законотворческих ошибок, допущенных законодателем. Несовершенная, малоэффективная нор­ма не способна осуществлять должным образом регулирование об­щественных отношений и постоянно создает правовые конфликты, ситуации, при которых гарантированные нормой субъектные права не могут быть реализованы управомоченным лицом либо нарушен­ное право не получает надлежащей правовой защиты со стороны го­сударства. Возможны иные ситуации, когда общественные отноше­ния, нуждающиеся в правовом регулировании, остаются неурегули­рованными правом.

Таким образом, процесс выявления гражданами, иными лицами несовершенных, малоэффективных норм, являющихся источника­ми разного рода правовых конфликтов, составляет первый этап фор­мирования права.

Второй этап формирования права сводится к осознанию той или иной частью общества либо обществом в целом наличия несовер­шенных норм права как социально-правовой проблемы, требующей незамедлительного решения. На этом этапе с помощью средств мас­совой информации, а также благодаря пропагандистской деятельно­сти партий, общественных объединений формируется общественное мнение о том, что конкретная часть действующих норм является не­совершенной и нуждается в соответствующих корректировках. Од­новременно могут предлагаться различные варианты норм права,


 




которыми следует заменить действующие несовершенные нормы права.

Процесс формирования общественного мнения относительно неэффективных норм права, иных несовершенств действующего за­конодательства завершается внесением предложений в соответству­ющий правотворческий орган осуществить необходимые корректи­вы в действующие нормативно-правовые акты. В ряде случаев такие предложения могут вноситься субъектами, обладающими правом законотворческой или правотворческой инициативы. Например, депутат представительного органа вносит проект закона, разработан­ный либо им с учетом пожеланий избирателей, либо партией, чле­ном которой этот депутат является. В отдельных странах, например в Италии, правом законодательной инициативы наделены непосред­ственно избиратели.

Внесение в компетентный правотворческий орган предложений по совершенствованию его нормативно-правовых актов составляет третий и последний этап формирования права. Процесс реагирова­ния правотворческого органа на внесенную правотворческую ини­циативу осуществляется уже на других стадиях правотворчества.

3. Стадия подготовки проекта нормативно-правового акта

Подготовка проекта нормативно-правового акта может осуществ­ляться как по инициативе населения, общественных организаций, политических партий, так и по решению правотворческих органов. Независимо от того, кто является инициатором проекта — члены гражданского общества или государственные органы,— подготовка проекта нормативно-правового акта ведется с применением одних и тех же приемов правотворческой техники и составляет отдельную стадию правотворческого процесса. Обычно для подготовки проек­та нормативно-правового акта создается специальная группа, кол­лектив людей — разработчиков (проектантов), состоящая из квали­фицированных специалистов по теме проекта, работников государ­ственных органов и иных лиц.

Суть и содержание проекта нормативно-правового акта сводится прежде всего к проектированию, созданию модели определенного поведения субъектов общественных отношений с целью установле­ния новых порядков или запрета общественных отношений, кото­рые, по мнению правотворческого органа, мешают развитию, нор­мальному существованию общества и государства. В проекте требу-


ется выразить основные, главные признаки моделируемого поведе­ния таким образом, чтобы любое конкретное отношение было отра­жено во всех его главных признаках и свойствах.

Перед проектантами встают три задачи поискового плана:1) сфор­мулировать эффективно действующие нормы права; 2) создать на­дежный механизм их реализации в конкретных отношениях; 3) со­гласовать нормы права с системой действующего законодательства.

Излагая содержание правовой нормы, проектанты должны исчер­пывающим образом и весьма четко изложить все ее элементы — ги­потезу, диспозицию и санкцию. При этом важно видеть необходи­мую их связь и не допускать норм, которые бы не имели тех или иных частей. Нельзя также вступать в противоречие с Конституцией РФ и основополагающими принципами соответствующей отрасли права. В целях эффективного действия проектируемого акта следует зак­реплять в качестве объектов правоотношений такие материальные, социальные и иные блага, которые представляют реальную ценность для субъектов права и могут побудить их к реализации предостав­ленного законом правомочия. Без выполнения этого условия при­нятые нормы могут оказаться малоэффективными.

В процессе проектирования необходимо разработать юридический механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых норм.Искусство проектантов в том и состоит, чтобы найти такие юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать нега­тивные факторы и усиливали бы действие позитивных. В противном случае действие негативных факторов будет более интенсивным, не­жели правовых средств. Соответственно, и результаты действия за­кона окажутся менее значимыми, чем планировал законодатель.

Проектирование норм права во многом осложняется тем, что нор­мы готовятся с учетом будущих процессов, явлений, которые насту­пят лишь впоследствии, в том числе благодаря и проектируемым нор­мам. Нестабильность федерального законодательства как раз свиде­тельствует о недостаточном учете Государственной Думой исторической перспективы общественных отношений. Следователь­но, чем полнее и всесторонне проектанты смогут предвидеть буду­щее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый ими

закон.

Таким образом, процесс проектирования нормативно-правового акта представляет собой сложную познавательную задачу, решение которой носит к тому же многовариантный характер. Избирается тот или иной вариант правового регулирования, который, по мнению


 




проектантов, является наиболее эффективным в данных конкретно-исторических условиях. Другое дело, что проектанты не могут быть застрахованы от ошибки при выборе варианта правового регулиро­вания, т.е. не исключается полностью вероятность того, что будет избран не самый эффективный вариант.

Характерно, что у разных государств, и даже у разных субъектов федеративного государства, при регулировании однотипных обще­ственных отношений, как правило, принимаются различные вари­анты правового регулирования. Словом, правотворчество — это прежде всего творческая интеллектуальная деятельность, осуществ­ляемая в целях разработки норм права, с принятием и действием ко­торых вносятся новые элементы в правовое регулирование обще­ственных отношений. Нормы становятся неотъемлемым элементом практической деятельности людей и общества в целом.

Изложенное свидетельствует о том, что правотворчество по спо­собам проектирования нормативно-правовых актов, кругу решаемых задач и полученным результатам представляет собой разновидность социальной инженерии.Деятельность по проектированию норм пра­ва в общем и целом совпадает с трудом конструкторов и проектиров­щиков. Любая норма права представляет собой тот же результат твор­ческой мысли проектантов, как и машина, здание, сооружение.

Стадия подготовки проекта нормативно-правового акта состоит из следующих четырех этапов: 1) подготовки концепции нормативно-пра­вового акта; 2) формулирования основных положений и структуры нор­мативно-правового акта; 3) написания текста проекта; 4) проведения экспертизы подготовленного проекта.

Концепция нормативно-правового актапредставляет собой пись­менный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно-правового акта. В част­ности, в концепции излагаются недостатки действующих норм пра­ва, объективные причины, вызывающие потребность в совершен­ствовании этих норм права, цели проекта нормативно-правового акта, основные способы и пути достижения этих целей, результаты, которые могут быть получены при условии приятия предлагаемых вариантов правового регулирования общественных отношений.

После того, как разработчики проекта выработают согласован­ное понимание основных положений (концепции) проекта, начина­ется процесс непосредственной подготовки текста нормативно-право­вого акта,проектирования конкретных правил поведения. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно-правового акта,


хотя первый вариант проекта неизбежно будет подвергаться суще­ственным корректировкам и дополнениям. Однако для того, чтобы считать успешно завершившейся работу, подготовленный проект на­правляется на экспертизуквалифицированным специалистам, не при­нимавшим участия в его подготовке. Полученные замечания и пред­ложения экспертов учитываются разработчиками проекта норматив­ного акта по мере необходимости. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческо­го органа. Разработчики должны также дать квалифицированную оценку альтернативным проектам, подготовленным другими твор­ческими коллективами, если такие проекты будут представлены в правотворческий орган.

4. Стадия принятия и опубликования нормативно-правового акта

Стадия принятия и опубликования нормативно-правового акта осуществляется непосредственно правотворческим органом.Эта дея­тельность в зависимости от органа и его места в системе органов го­сударства осуществляется различным образом. Например, Прези­дент РФ принимает нормативные указы единолично, тогда как для принятия постановления Правительства РФ требуется согласие боль­шинства членов Правительства РФ. Наиболее сложным является процесс принятия законов представительным органом государства, в частности Государственной Думой РФ. Поэтому рассмотрим основ­ные стадии принятия законов эти органом.

Законотворческий процесссостоит из следующих пяти стадий:

1) принятие решения о внесении изменения в действующую сис­
тему норм права;

2) рассмотрение проекта закона, внесенного в Государственную
Думу в порядке законодательной инициативы или группой проек­
тантов по решению данного органа;

3) обсуждение и согласование проекта закона заинтересованны­
ми лицами;

4) принятие федерального закона;

5) опубликование принятого закона.

Принятие Государственной Думой решения внести изменения в систему действующих норм права может мотивироваться различны­ми обстоятельствами. Наиболее распространенными являются сле­дующие два обстоятельства.


 




Решение может приниматься по собственной инициативе депу­татов Государственной Думы, полагающих, что соответствующий федеральный закон в той или иной части устарел и не соответствует целям правового регулирования, вызывает обоснованные нарекания заинтересованных лиц и нуждается в изменении или коренной пе­реработке.

Возможны также ситуации, когда начальная стадия процесса свя­зывается с поступлением в адрес Государственной Думы проекта за­кона, внесенного в порядке законотворческой инициативы.

Законотворческая инициативаявляется важным демократическим правом компетентных органов и должностных лиц поставить перед Го­сударственной Думой вопрос о необходимости принятия конкретного закона либо внести в действующие федеральные законы необходимые коррективы. Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законо­дательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Консти­туционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законотворческая инициатива означает не просто право внесе­ния проекта в представительный орган. В демократическом обще­стве правом обратиться в представительный орган с проектом ново­го закона обладают все граждане и иные лица. Специфика законода­тельной инициативы состоит в том, что проект акта, внесенный в порядке законодательной инициативы, должен быть непосредствен­но рассмотрен Государственной Думой, а не каким-либо ее струк­турным подразделением или ее аппаратом.

Государственная Дума не может игнорировать законотворческую инициативу, а обязана рассмотреть ее и принять соответствующее решение — отклонить предлагаемый проект либо принять его за ос­нову и провести необходимую доработку. Теоретически возможен и третий вариант, когда проект федерального закона будет одобрен в трех чтениях и принят. Таким образом, может сложиться исключи­тельная ситуация, когда начало правотворческого процесса и его за­вершение будут осуществлены одним актом Государственной Думы. Однако чаще всего первая стадия законотворческого процесса завершается принятием решения готовить проект федерального закона либо провести тщательный анализ проекта, внесенного в порядке зако­нотворческой инициативы.В Государственной Думе подготовка и рас­смотрение законопроектов поручается одному из ее комитетов.


 


Второй этап — этап рассмотрения проекта Государственной Думой в первом чтениис целью выявления позиции ее депутатов относи­тельно представленных на рассмотрение проектов федеральных за­конов. При этом основное внимание уделяется уяснению концеп­ции проекта и предлагаемых норм права. Обычно предусматривает­ся заслушивание докладов инициаторов проектов, комитетов, осуществивших их доработку или подготовку оригинального проек­та, заключений авторитетных специалистов. Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию. Однако может приниматься и иное решение — одобрить представленный проект и осуществить его обсуждение с заинтересованными лицами. Данная работа поручается обычно соответствующему комитету Государствен­ной Думы.

Стадия обсуждения и согласования проекта федерального законапроводится с целью выявления мнения заинтересованных лиц о про­екте и получение от них предложений по его совершенствованию, доработке. На этой стадии проект федерального закона впервые пред­стает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов и способности пред­лагаемых новых норм права отвечать этим интересам. Чем больше лиц вовлекается в процесс обсуждения, тем больше гарантий того, что будут выявлены все его недостатки и недоработки.

Процесс обсуждения проектов законов может проводиться раз­личными способами. Правотворческая практика знает случаи, когда проекты законов выносятся на всенародное обсуждение либо на об­суждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых сто­лов и др. Государственная Дума имеет перечень органов и организа­ций, в адрес которых надлежит направлять проекты федеральных законов в обязательном порядке. Например, согласно Регламенту Государственная Дума все законопроекты по предметам совместно­го ведения Российской Федерации и субъектов РФ должна обязатель­но направлять субъектам РФ для обсуждения с целью получения от них замечаний и предложений.

С учетом поступивших замечаний и предложений, а также соб­ственных инициатив комитет Государственной Думы дорабатывает проект федерального закона либо принимает мотивированное реше­ние о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект федерального


закона, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся в ГосударственнуюДуму на второе чтение.

Рассмотрение Государственной Думой представленных докумен­тов проводится в том же порядке, что и при первом чтении. Однако на этот раз результаты рассмотрения характеризуют переход зако­нотворческого процесса в принципиально иное качество, если Го­сударственная Дума приходит к выводу, что предлагаемый проект достоин принятия в качестве федерального закона и направляет его в соответствующий комитет для учета замечаний, высказанных в ходе обсуждения законопроекта, и подготовки его к третьему чте­нию. В процессе третьего чтенияГосударственная Дума формирует окончательное решение — принимает либо отклоняет закон. Воля законотворческого органа тем самым завершила свое формирова­ние и выразилась в нормативно-правовых велениях, закрепленных в принятом федеральном законе.

Федеральные законы, принятые Государственной Думой, могут вступить в силу только после их одобрения Советом Федерации и под­писания Президентом РФ.Стадией, завершающей правотворческий процесс, признается процедура официального опубликования вновь принятых нормативно-правовых актов.Согласно ст. 15 Конститу­ции РФ федеральные законы, а также любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы офици­ально для всеобщего сведения.

В Российской Федерации действует следующий порядок опубли­кования нормативно-правовых актов федеральных органов.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликова­ния и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», при­нятым Государственной Думой 25 мая 1994 г., официальным опубли­кованием названных актов считается их первая полная публикация в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

В порядке, аналогичном порядку принятия федеральных зако­нов, принимаются и другие нормативно-правовые акты, хотя про­цедура их принятия может и не содержать отдельных этапов, при­сущих законотворческому процессу. Например, может отсутство­вать многократное рассмотрение правотворческим органом проекта нормативно-правового акта. Не все нормативно-право­вые акты принимаются коллегиально. Основанием принятия ряда


федеральных нормативно-правовых актов может выступать пору­чение, содержащееся в федеральном законе. Например, Закон РФ «Об образовании» предписывает Правительству РФ принимать типовые положения об отдельных уровнях образования (общем, начальном профессиональном, среднем профессиональном и др.). Однако для значительной части нормативно-правовых актов так же, как и для законов, обязательной и конечной является стадия их опубликования.

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 устанавливается следующий порядок опубликования подзаконных актов федераль­ных органов. Акты Президента Российской Федерации и акты Пра­вительства Российской Федерации подлежат официальному опубли­кованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Рос­сийской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Президента Российс­кой Федерации и актов Правительства Российской Федерации, рас­пространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим цент­ром правовой информации «Система».

Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного са­моуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой ста­тус организаций или имеющие межведомственный характер и про­шедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативно-правовые акты субъектов РФ публикуются в мест­ных газетах в порядке, устанавливаемом правотворческими органа­ми. Правотворческие органы ряда субъектов РФ имеют специальные издания для официального опубликования своих нормативно-пра­вовых актов. Органы местного самоуправления публикуют свои акты в местных средствах массовой информации или иным способом, вывешивают их тексты в общественных местах.


 




5. Принципы правотворчества

В основе многообразной правотворческой деятельности лежат принципы законности, научной обоснованности нормативно-пра­вовых актов, демократизма, системности. Названные принципы со­здают такую базу правотворческой деятельности, без которой она при любых условиях не сможет быть плодотворной и эффективной.

Принцип законности правотворчества означает следующее. 1) Пра­вотворческий орган может принимать новые нормы права лишь по вопросам, отнесенным к его компетенции. 2) Решение принять нор­мативно-правовой акт принимается в строгом соответствии с уста­новленным порядком, при проведении всех необходимых процедур и непосредственно органом, правомочным принимать такие реше­ния. Правотворческий орган не может передавать своим структур­ным подразделениям предоставленное ему право принимать норма­тивно-правовые акты. 3) Принятые нормативно-правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и актам вышестоящих орга­нов. При наличии таких противоречий вновь принятый акт призна­ется недействующим полностью или частично. 4) Нормативно-пра­вовой акт должен приниматься в надлежащей форме и с указанием всех необходимых официальных реквизитов. Например, Правитель­ство РФ не может принимать свои акты в форме законов или указов, поскольку Конституция РФ предусматривает для его актов иную форму — постановления и распоряжения.

Принцип научной обоснованностинормативно-правовых актов не сводится к требованию проведения правотворческим органом науч­ных исследований с целью получения необходимых данных о зако­номерностях развития отношений, подлежащих правовому регули­рованию. Суть названного принципа выражается в другом, в том, чтобы проект нормативно-правового акта был подготовлен с учетом наличных научных достижений в соответствующей отрасли права и других юридических науках. Творческое применение этого принци­па становится возможным при условии, что правотворческий орган привлекает ученых-юристов к подготовке концепции и текста про­екта нормативно-правого акта, а также к проведению исследований, направленных на выявление передового правотворческого опыта, составлению прогноза эффективности действия проектируемых норм права и экспертизе проекта.

Демократизмправотворческой деятельности выражается прежде всего в привлечении граждан, широких слоев общественности к уча-


стию в обсуждении проектов нормативно-правовых актов, обеспе­чении возможности для граждан обращаться в правотворческий орган с предложениями по совершенствованию законодательства, а также в соблюдении права граждан принимать законы и иные норматив­но-правовые акты в ходе референдума. Демократизм выступает так­же руководящим принципом содержания подготавливаемого проекта и выражается в требовании разрабатывать и закреплять нормы, от­вечающие интересам всех граждан или большинства населения, не предусматривать дискриминационных мер в отношении той или иной части населения.

Принцип системноститребует органически увязывать подготавли­ваемые нормы права с действующим законодательством, не дубли­ровать действующих норм, не содержать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам кон­кретной отрасли права.

Названные принципы правотворчества ориентируют правотвор­ческие органы на создание эффективно действующих норм права, но творческое претворение в жизнь этих принципов оказывается под силу лишь компетентным специалистам и при условии надлежащей организации правотворческой деятельности.

6. Виды правотворчества

Из понимания права как системы правил поведения, установлен­ных государством, логически следует вывод о том, что основной фор­мой правотворчества, творения права выступает деятельность госу­дарства. Именно оно претендует на формирование и выражение все­общей воли в обществе и придает этой воле общеобязательный характер. Абсолютное большинство правовых норм, действующих в современном обществе, является результатом правотворческой дея­тельности государства, его органов и должностных лиц.

Право государственных органов и должностных лиц на подготов­ку и принятие нормативно-правовых актов не является равным, а зависит от места, которое занимает соответствующий орган в систе­ме органов государства и осуществляемых им функций. Последова­тельное проведение современными демократическими государства­ми принципа разделения властей на законодательную, исполнитель­ную и судебную выразилось прежде всего в создании специальных представительных органов, занимающихся только правотворческой деятельностью.


 




В Российской Федерации к этим органам относятся Государствен­ная Дума и представительные (законодательные) органы субъек­тов РФ. Названные органы избираются непосредственно населени­ем и поэтому наделяются правом от имени народа издавать законы, т.е. нормативно-правовые акты, которые развивают, дополняют кон­ституционные нормы и устанавливают первичные, исходные нормы правового регулирования во всех отраслях права.

Законы и их нормативные установления образуют основу, ядро всей системы права. Правотворческая деятельность остальных орга­нов государства и должностных лиц осуществляется на основе и в соответствии с действующими законами, а принимаемые ими нор­мы не могут противоречить законодательным установлениям. В силу этой особой значимости законов в правовом регулировании деятель­ность по их подготовке и принятию образует самостоятельный вид правотворческой деятельности государства — законотворчество.

Нормативно-правовые акты, принимаемые на основе и во испол­нение законов, называются подзаконными,а деятельность государ­ственных органов и должностных лиц по их подготовке и принятию составляет другой вид правотворческой деятельности государства — подзаконное правотворчество. В Российской Федерации подзакон­ные нормативно-правовые акты принимают Президент РФ, Прави­тельство РФ, федеральные министерства и иные центральные орга­ны исполнительной власти, президенты и органы исполнительной власти субъектов РФ. Нормативно-правовые акты могут также из­даваться руководителями государственных предприятий, учрежде­ний, организаций.

Существование подзаконного правотворчества наряду с законо­творчеством представительных органов государства обусловливается прежде всего тем, что представительные органы неспособны собствен­ными силами подготовить и принять весь массив нормативно-право­вых актов, необходимых для регулирования всех сфер общества. Ска­зывается сложность процедур законотворческого процесса, прохож­дение которых требует длительного времени и не позволяет оперативно вносить изменения в действующее законодательство. Члены предста­вительного органа не обладают той глубиной профессиональных зна­ний, которая требуется для компетентных решений в специальных, предметных сферах. Следует учитывать и сравнительно небольшой количественный состав представительных органов. Так или иначе, но ни одно современное государство не обходится без предоставления органам исполнительной власти права принимать нормы права.


К правотворчеству государственных органов тесно примыкает правотворчество органов местного самоуправления.Право готовить и принимать нормативно-правовые акты предоставляется представи­тельным органам и должностным лицам муниципальных образова­ний города, иного населенного пункта, территории. Некоторые ав­торы правотворческую деятельность этих органов рассматривают как вид государственного правотворчества, что не совсем верно. Органы местного самоуправления создаются населением для решения задач местного значения и не входят в систему органов государства, о чем прямо говорится в Конституции РФ и федеральных законах. Соот­ветственно, и правотворчество органов местного самоуправления образует особый, отделенный от государства вид правотворческой деятельности.

В современных условиях значительно расширяется число норма­тивно-правовых актов, принимаемых не государством, его органами, а членами гражданского общества, в том числе:населением, а также учредителями негосударственных организаций, учреждений, акци­онерных обществ, трудовыми коллективами и общественными орга­низациями. Действующее законодательство предусматривает приня­тие ими уставов, нормативных договоров, соглашений. Особой фор­мой участия населения в правотворчестве выступает референдум.

В юридической литературе референдумпонимается как особый вид правотворчества. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме» на всенародное голосование могут выно­ситься проекты федеральных законов, которые при их одобрении большинством избирателей, принявших участие в голосовании, при­обретают силу закона и не нуждаются в дополнительном утвержде­нии какими бы то ни было органами государства.

Признание референдума как особого вида правотворчества впол­не правомерно, поскольку инициатива в его проведении принадле­жит самому населению и их общественным объединениям. Инициа­торами референдума готовится проект закона, выносимого на рефе­рендум. Таким образом, благодаря референдуму гражданское общество выступает самостоятельным субъектом правотворчества на всех его этапах и стадиях — от подготовки инициативного законопроекта до придания ему силы закона, по своей юридической значимости не ус­тупающего законам государства. Однако население почему-то не спе­шит реализовать свое право как субъекта законотворчества. За два года своего официального действия не предпринималось даже попыток его реализации.


 




Действующее законодательство, в том числе и Закон РФ «О кол­лективных договорах и соглашениях» предоставляет право обще­ственным объединениям, трудовым коллективам, государственным органам и работодателям принимать нормативно-правовые акты с целью регулирования социально-трудовых отношений.

Работникам организаций, предприятий, учреждений предостав­ляется право заключать с работодателем коллективные договоры, предусматривающие регулирование таких вопросов, как форма, си­стема и размер оплаты труда, условия и охрана труда работников, добровольное и обязательное медицинское и социальное страхова­ние, рабочее время и время отдыха и иные трудовые, социально-эко­номические и профессиональные отношения.

Социально-трудовые отношения между работниками и работо­дателями на уровне Российской Федерации, субъекта РФ, террито­рии, отрасли, профессии регулируются в форме соглашений. При этом генеральное соглашение заключается общероссийскими объе­динениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работо­дателей и Правительством РФ, отраслевое соглашение — соответ­ствующими общероссийскими профсоюзами и их объединениями, общероссийскими объединениями работодателей и Министерством труда РФ. На уровне субъектов РФ и административно-территори­альных образований в составе РФ соглашения могут заключаться между региональными объединениями профсоюзов, объединения­ми работодателей и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Благодаря коллективным договорам и соглашениям предостав­ляется возможность членам гражданского общества, работникам и работодателям самостоятельно устанавливать права и обязанности и тем самым сузить вмешательство государства в сферу, представляю­щую частный интерес. Однако государство не устраняется полнос­тью из этой сферы. Оно сохраняет свои функции принуждения и применяет действенные меры к лицам, не выполняющим своих обя­зательств по коллективным договорам и соглашениям.

Самостоятельным видом нормативно-правовых актов являются уставы организаций, учреждений, образуемых гражданами, коммер­ческими либо общественными организациями. Такими актами оп­ределяются права и обязанности организации, учреждения, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации. Нормативно-право­вые акты издаются также и руководителями названных организаций, учреждений в процессе управления ими, решения конкретных про­изводственных и иных задач. Понятно, что все такие нормативные


решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действую­щим нормативно-правовым актам, и принимаются в пределах пра­вомочий учредителей и руководства организации, учреждения.

Таким образом, в Российской Федерации правотворчество осу­ществляется в трех видах: как правотворческая деятельность госу­дарства, правотворчество органов местного самоуправления и пра­вотворчество организаций, учреждений и граждан.

В свою очередь каждый вид правотворческой деятельности осу­ществляется в присущих ему формах. Правотворческая деятельность государства выражается в форме законотворчества и подзаконного правотворчества, т.е. деятельности органов исполнительной власти по подготовке и принятию подзаконных нормативно-правовых ак­тов. Правотворчеству гражданского общества присущи также две основные формы: 1) законотворчество, осуществляемое гражданским обществом страны или отдельного региона путем подготовки и при­нятия закона в ходе референдума; 2) подзаконное правотворчество, осуществляемое органами местного самоуправления, общественны­ми организациями, учредителями и руководством негосударствен­ных организаций и учреждений.

7. Правотворческая техника и правотворческие ошибки

Любой правотворческий орган стремится создать такой норма­тивно-правовой акт, который был бы качественно совершенен как по форме, так и по содержанию. Качественное совершенство норма­тивно-правового актаозначает, что: 1) все закрепленные им нормы права обладают свойствами нормативности, формальной определен­ности и общеобязательности, не содержат пробелов и противоречий;

2) нормативно-правовой акт предусматривает действенный юриди­
ческий механизм, обеспечивающий реальное действие норм права;

3) текст нормативно-правового акта подготовлен в соответствии с
требованиями грамматики русского языка, четко, логически после­
довательно и ясно излагает нормы права.

Успешной правотворческой деятельности способствует умелое использование методов, приемов правотворческой техники.Каждый такой метод представляет собой перечень правил, как нужно посту­пать разработчикам проекта, чтобы подготовить качественно совер­шенный проект и обеспечить его успешное прохождение в право­творческом органе. В форме метода закрепляются результаты изуче­ния и обобщения передового правотворческого опыта, удачного


 




решения конкретной задачи в ходе проектирования нормативно-пра­вовых актов либо рекомендации ученых-юристов.

Каждый метод разрабатывается применительно к специфике кон­кретной процедуры, осуществляемой в процессе проектирования нормативно-правовых актов. Поскольку процесс проектирования является весьма сложным, включает в себя ряд самых разнообраз­ных процедур, то и система методов, используемых при проектиро­вании нормативно-правовых актов, представляет собой достаточно сложное образование. В числе этих методов наибольшее значение имеют методы, используемые при подготовки концепции норматив­но-правового акта, написании его текста, проведения экспертизы подготовленного проекта.

На стадии подготовки концепции нормативно-правового акта, призванной определить социальные и юридические потребности общества в проектируемом акте, а также сформулировать его основ­ные положения и разработать механизм реализации норм права, широко применяются такие общенаучные методы, как анализ и син­тез, индукция и дедукция, методы толкования норм права, сравни­тельного правоведения и др.

Иной предстает система методов, используемых при написании тек­ста закона. В этой процедуре широкое применение находят три группы методов: 1) методы, приемы, применяемые для разбивки текста норма­тивно-правового акта на структурные единицы (разделы, главы, статьи, пункты и др.); 2) приемы фиксирования связей между нормативными предписаниями проектируемого акта (отсылки, примечания, приложе­ния); 3) приемы фиксирования связей между проектируемыми и дей­ствующими нормами права. В этих целях чаще всего используются от­сылочные или бланкетные предписания, а также предписания, внося­щие изменения, дополнения в действующие нормативно-правовые акты. Особым способом фиксирования связей между проектируемыми предписаниями и другими источниками права являются предписания-поручения компетентному органу государства подготовить и принять нормативно-правовой акт в развитие проектируемого акта.

В целях обеспечения ясности и точности нормативно-правовых предписаний используются прежде всего правила грамматики рус­ского языка, а также приемы и правила логики. Тексты нормативно-правовых актов, как отмечает А.С. Пиголкин, должны быть лингви­стическим образцом языка и стиля. Окончательно отработанный и принятый нормативно-правовой акт не должен вызывать к себе кри­тического отношения с языковой точки зрения.


Особую группу составляют методы проведения экспертизы проек­тов нормативно-правовых актов, а также правила и приемы сбора, ана­лиза и учета замечаний, высказанных экспертами и иными лицами.

Таким образом, правотворческая техника понимается как сово­купность методов, приемов подготовки качественно совершенных как по форме, так и по содержанию нормативно-правовых актов.

К сожалению, российскими правоведами пока что не проведена работа по систематизации всех приемов правотворческой техники, хотя за последние шесть лет в этом направлении предпринимались определенные, заслуживающие внимания попытки. Учеными Ин­ститута законодательства и сравнительного правоведения в 1993 г. был издан сборник рекомендаций «Правовой механизм реализации Фе­деративного договора», а в 2000 г. — учебно-практическое пособие «Законодательная техника», в которых содержались методические ма­териалы по различным вопросам правотворческой деятельности. Обширный методический и теоретический материал по вопросам правотворческой техники содержится в сборниках «Проблемы юри­дической техники» и «Законодательная техника современной Рос­сии: состояние, проблемы, совершенствование», подготовленных Институтом «Открытое общество» и Нижегородской академией МВД РФ соответственно в 2000 и 2001 гг.

Однако ни одно из названных изданий ни по отдельности, ни в своей совокупности не исчерпывает сколько-нибудь полно и систем­но содержания правотворческой техники. Подготовка нормативно-правовых актов пока что осуществляется в основном при опоре на интуицию и собственный опыт разработчиков. Такой подход, есте­ственно, не гарантирует от недочетов, несовершенств, которые под­час не удается полностью исправить и на стадии принятия норма­тивно-правовых актов правотворческим органом. Современные за­коны и иные нормативно-правовые акты страдают существенными недостатками в виде пробелов, противоречий, нечетких формулиро­вок, стилистических погрешностей и других недостатков, которые в теории права называются правотворческими ошибками.

Правотворческая ошибка понимается как отступление от требова­ний правотворческой техники, логики или грамматики, которое снижа­ет качество нормативно-правового акта, вызывает затруднения в его толковании и препятствует реализации норм права в конкретных отно­шениях.В зависимости от сферы содержания нарушенных правил выделяют три вида правотворческих ошибок: юридические, логичес­кие и грамматические.


 




Несоблюдение требований правотворческой техники в тексте нор­мативно-правовых актов приводит к появлению таких юридических ошибок,как установление декларативных норм, а также норм, про­тиворечащих Конституции РФ или федеральным законам, пробелы, отсылки к несуществующим нормативно-правовым актам либо не­полное закрепление жизненных обстоятельств, имеющих существен­ное значение для содержания и применения норм права.

Принятие декларативных норм, т.е. не обеспеченных необходи­мыми материальными ресурсами, надлежащими юридическими средствами, является одной из распространенных ошибок современ­ного законодательства и иных нормативно-правовых актов Россий­ской Федерации. Примером такой нормы может служить предписа­ние Основ законодательства Российской Федерации о культуре, со­гласно которому каждый проживающий в России человек может получать гуманитарное и художественное образование независимо от возраста и способностей. Из закона неясно, каким путем можно реализовать эти права (например, в получении юридического обра­зования), какие учебные заведения и на каких условиях будут давать такое образование всем желающим. Ясно, что с такими формули­ровками норма лишь провозглашает право, но не обеспечивает его реального осуществления.

Примером коллизионных, т.е. противоречащих друг другу норм могут служить ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей при­родной среды» и ст. 247, 252, 253 УК РФ. Статья 81 Закона устанав­ливает уголовную ответственность за нарушение экологического за­конодательства только при наличии вреда окружающей среде и здо­ровью человека. В то же время названные статьи УК РФ устанавливают уголовную ответственность за экологические преступ­ления уже при наличии одной только угрозы причинения вреда либо вовсе лишь за нарушение уголовно-правового запрета.

К сожалению, приходится также признать, что в подготовке нормативно-правовых актов принимают участие не только лица из числа безупречно владеющих литературным языком. Привносимые ими в текст проекта значительные отступления от простых лекси­ческих, орфографических и синтаксических норм современного рус­ского языка не всегда удается откорректировать до принятия норма­тивно-правового акта. В ряде случаев текст оказывается засоренным ненормативными словоформами, нарушается сочетаемость, возни­кают грамматически неприемлемые либо просто отягощенные, гро­моздкие конструкции, сквозь которые приходится буквально про-


дираться к смыслу фразы, а подчас становится просто невозможно однозначно его выявить. Таким образом, недоработка чисто редак­торского планасущественно искажает содержание норм права и по своим негативным последствиям выходит за рамки вспомогательной проблемы, становясь в один ряд с другими правотворческими ошиб­ками.

Логические ошибкивозникают как результат несоблюдения тре­бований логики при подготовке и принятии нормативно-правовых актов. Логика предмета в целом определяет и логику мысли. Специ­алист может достаточно верно мыслить, не зная законов логики. Но когда требуется подготовить проект нормативно-правового акта, интуитивного мышления оказывается недостаточно, особенно в слу­чаях, где логические приемы, требования остаются единственным критерием оценки правильности мышления.

При проектировании нормативно-правовых актов допускаются логические противоречия между отдельными положениями норма­тивно-правового акта, встречается тавтология, когда определяемое повторяется в определяемом либо неизвестное определяется через другое неизвестное, нарушается соразмерность определения поня­тий и др.

Например, в Основах лесного законодательства Российской Фе­дерации в преамбуле дается определение леса как совокупности зем­ли, древесной, кустарниковой и травянистой растительности и жи­вотного мира. Однако уже в следующей статье Основ лес понимает­ся только как древесная растительность. В Таможенном кодексе РФ попадается словосочетание «живые животные». Это типичная тав­тология. Ибо животное может быть только живым, в других состоя­ниях этот предмет обозначается другими терминами.

Примером определения неизвестного через другое неизвестное может служить встречающееся в законодательстве определение опе­ративно-разыскной деятельности как вида деятельности, осуществ­ляемой путем проведения оперативно-разыскных мероприятий. Че­ловек, который не имеет представления об оперативно-разыскной деятельности, еще меньше наслышан об оперативно-разыскных ме­роприятиях. И такое, с позволения сказать, определение не вносит ни малейшей ясности.


 


Поможем в написании учебной работы
Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой





Дата добавления: 2015-09-15; просмотров: 587. Нарушение авторских прав; Мы поможем в написании вашей работы!

Studopedia.info - Студопедия - 2014-2022 год . (0.097 сек.) русская версия | украинская версия
Поможем в написании
> Курсовые, контрольные, дипломные и другие работы со скидкой до 25%
3 569 лучших специалисов, готовы оказать помощь 24/7