Льготы, субсидии, бюджетные ссуды

 

Весьма важным и интересным является процесс адаптации хозяйства и его субъектов к жестким бюджетным ограничениям, или, может быть, более точно, процесс уклонения от них с изобретением каждый раз новых и новых способов. Одни стремились спастись, выжить; другие – обогатиться, половить рыбку в мутной воде ломки всех экономических и социальных отношений.

Один из таких способов адаптации упоминался – это неплатежи. В плане отношений с бюджетом в 1992–1994 гг. наиболее популярным способом уклонения от жестких бюджетных ограничений были различного рода льготы по налогам.

Логика в первую очередь подсказала, что если нельзя больше получать деньги из бюджета, то следует их туда недодавать. Любимый в ту пору аргумент предприятий и регионов: мы деньги не просим, вы только позвольте оставить у себя суммы, которые мы перечисляем в бюджет.

Льготы под давлением лоббистов давались, потом их с колоссальным трудом и потерями приходилось отнимать. Всякий раз оказывалось, что строго целевая льгота, на первый взгляд вполне разумная, притягивала к себе, как мух на мед, рой тех, кто хотел ею воспользоваться в своих интересах. Контроль за ситуацией, как правило, утрачивался.

Пожалуй, самый яркий пример – льготы Национальному фонду спорта. Указом Президента № 1927 от 22 ноября 1993 г. "О протекционистской политике в области физической культуры и спорта" этому фонду разрешался беспошлинный ввоз товаров, доходы от продажи которых должны были пойти на поддержку спорта, подготовку спортсменов к Олимпийским играм и т.п. Логика проста: денег на эти цели государство не дает, через год-два первая спортивная держава мира останется без спорта и без спортсменов. Эту мысль внушали президенту приближенные лоббисты А. Коржаков, М. Тарпищев и др.

Итог: буквально через несколько месяцев едва ли не все алкогольные и табачные изделия ввозились в Россию без пошлин. Национальный фонд спорта стал крупнейшим финансовым и криминальным центром. Разборки вокруг него продолжались потом три года. Бюджет понес серьезные потери. А спорту досталась лишь малая толика тех огромных доходов, которые были получены околоспортивными дельцами. Огромными усилиями и ценой нескольких триллионов из бюджета А. Чубайсу в 1995–1996 гг. удалось перекрыть этот кран.

Аналогичная ситуация – Указ Президента № 2254 от 22 декабря 1993 г. "О мерах государственной поддержки деятельности российских объединений инвалидов", согласно которому предприятия при союзах инвалидов, глухих, слепых, ветеранов Афганистана получили существенные льготы по налогам и таможенным платежам. Одно из следствий – взрыв на Котляковском кладбище в Москве, унесший жизнь лидера инвалидов Афганистана.

Общая сумма только указанных льгот в годовом исчислении составила, по оценке МВЭС, около 1 млрд. долл.*

* Синельников С.Г. Указ. соч. С. 226.

 

Еще с горбачевских времен по инициативе B.C. Павлова применялись различные изъятия из доходов предприятий за счет отнесения их на себестоимость продукции. В 1992–1994 гг. эта практика сохранялась в отношении централизованных фондов ряда министерств, ведомств, крупных компаний.

Так, РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", МПС, "Минтопэнерго" и некоторые нефтяные компании имели право образовывать инвестиционные и стабилизационные фонды за счет этого источника. 1,5% от себестоимости на добровольной основе получало Министерство науки и техники для финансирования прикладных исследований и разработок. Тем самым сокращалось поступление в бюджет налога на прибыль, так как из-под него выводились крупные суммы. РАО "Газпром" еще в 1995 г. имело стабилизационный фонд в 29 трлн. руб., при этом бюджет нес потери на 0,6% ВВП*.

* Там же. С. 226.

 

Примерно на такую же сумму требовал образования инвестиционного фонда для нефтяной промышленности министр топлива и энергетики Ю.К. Шафраник. Его выступление на заседании Правительства в начале 1995 г., когда обсуждался бюджет и делились крохи на науку и культуру, вызвало даже смех в зале. Требование отвергли.

Но подобными же льготами по указам президента пользовались:

• учреждения культуры и искусства;

• учреждения кинематографии;

• архивная служба;

• органы внутренних дел;

• Главное управление охраны;

• Калининградская область;

• ИТАР-ТАСС;

• Западно-сибирский металлургический комбинат;

• предприятия нефтяного комплекса;

• АвтоВАЗ;

• АО "AVVA" (Автомобильный всероссийский альянс) Б.А. Березовского и др.

Некоторые льготы, например в виде бюджетных ассигнований в размере уплачиваемых экспортных или импортных пошлин, предоставлялись постановлениями Правительства.

Другой вид поддержки за счет бюджета – субсидии и дотации.

Формально с 1993 г. бюджетные дотации получали только две отрасли – угольная промышленность и сельское хозяйство. Но и в этих случаях давление лоббистов приводило к их нерациональному использованию.

В угольной промышленности деньги шли на первых порах в основном на дотации убыточным шахтам, а не на реструктуризацию отрасли и социальную помощь высвобождаемым шахтерам. Распоряжалось государственными деньгами объединение "Росуголь", бывший Минуглепром, ведя политику в своих интересах. Например, против всех экономических соображений из дотаций были выделены средства на строительство угольного терминала в порту Усть-Луга в Финском заливе, через который планировали за 6–7 тыс. км везти уголь из Кузбасса в Европу, рассчитывая на бесконечное сохранение сверхльготного железнодорожного тарифа. На самом деле авторы особо и не рассчитывали на то, что угольный терминал когда-нибудь будет работать. Им важно было строить порт, получать подряды, тратить деньги, получая свою долю. Ситуация изменилась только после того, как в реструктуризации угольной промышленности стал принимать участие Всемирный банк.

В аграрном секторе дотации представлялись большей частью в форме бюджетных ссуд, которые шли в основном на госзакупки в федеральные и региональные продовольственные фонды (0,8% ВВП). Осенью 1993 г. были отменены льготные кредиты Центробанка, в том числе сельскому хозяйству, а также субсидии на импорт продовольствия. Теперь федеральный центр мог давать ссуды только через бюджет.

Стоит обратить внимание на логику развития событий, чтобы оценивать их не в свете сегодняшних условий, но в контексте того времени. Еще вчера деньги не составляли проблемы, но невозможно было достать материальные ресурсы. Когда деньги стали входить в цену, отдушиной стали кредиты ЦБ. Но вот и их не стало. Только через бюджет. А бюджет утверждает парламент. Так исчезли и технические кредиты странам СНГ. Условия менялись с огромной быстротой, требуя немедленной реакции.

Закупки в продовольственные фонды и субсидии на импорт еще вчера казались абсолютно необходимыми. Сейчас реальную необходимость ощущали только те, кто на них мог поднажиться. Но вчерашний страх перед дефицитом, перед голодом давал о себе знать. И так повсюду: условия иные, а мысли те же, вчерашние. И это был важный фактор динамики реформ, как и в целом экономической динамики.

Дж. Сорос в своей книге о кризисе капитализма писал о влиянии фактора ожиданий и прогнозов (принцип рефлексивности) на финансовые рынки*. По сути здесь мы имеем дело с чем-то подобным.

* Сорос Дж. Кризис мирового капитализма. М.: ИНФРА-М, 1999.

 

Бюджетные ссуды по новым правилам можно было получить не более чем на шесть месяцев с возвратом не позднее конца текущего года. Тем самым как бы бюджет не нарушался. Кто не получил положенные ему деньги в апреле из-за того, что их отдали другому в виде ссуды, мог рассчитывать на декабрь. На самом деле это, конечно, был подрыв бюджетной дисциплины, но приходилось изворачиваться. Такой способ казался приемлемым, так как недофинансирование нарастало и получить апрельские ассигнования в декабре все равно казалось благом.

Еще одно важное обстоятельство: бюджет не мог отказаться от подобных операций, вообще-то ему не свойственных, еще и потому, что отсутствовал нормальный банковский кредит. Бюджетные ссуды и субсидии его отчасти заменяли, что увеличивало нагрузку на бюджет.

Бюджетные ссуды давались регионам, которые, собственно, обязаны были финансировать закупки в продовольственные фонды (Указ Президента № 2280 от 24 декабря 1993 г. "О либерализации зернового рынка в России"). Но, понятно, ссуды не возвращались, обращаясь в обычные субсидии.

Кроме того, прямые адресные дотации давались для компенсации части затрат на покупку минеральных удобрений и племенного скота (0,25% ВВП). Они не принесли желаемых результатов прежде всего из-за того порядка, в котором давались: небольшие суммы – всем сестрам по серьгам, причем в безденежную среду, которая, естественно порождала нецелевое использование средств.

 

Каждая бюджетная статья требует определенного жесткого порядка контроля за использованием средств. Такового не было, и все попытки внедрить его наталкивались на отчаянное сопротивление со стороны тех, для кого «мутная вода» давала средства безбедного существования. Позднее, уже в 1997–1998 гг. с этим пришлось столкнуться особенно жестко, когда речь пошла о новом порядке финансирования через казначейство закупок продовольствия для армии, предложенном Я.М. Уринсоном.

 

Кроме этого бюджетные ссуды и субсидии выдавались и отдельным предприятиям. В федеральном Правительстве даже определились три выдающихся лидера лоббирования таких субсидий: Ю.А Песков (Ростсельмаш), Л.Н. Логинов (Красноярский завод комбайнов) и Ю.А. Гулько (Мытищинский машиностроительный завод). К началу 1995 г. Ростсельмаш был чемпионом по сумме полученных субсидий (около 3 трлн. руб. в ценах 1995 г.), которые, однако, ему не помогли. Позднее этот завод получил еще половину лизингового фонда, пробитого Минсельхозпродом и пристроенного под крышей Росагроснаба, старой советской структуры, во многом сходной с "Росуглем".

Огромные федеральные ссуды и субсидии получали регионы, которые значительную часть своих бюджетов тратили на субсидии предприятиям промышленности, сельского хозяйства и других отраслей.

С 1994 г. стал оформляться механизм трансфертов, реализующий принципы бюджетного федерализма. Но трансферты до 1997 г. предоставлялись без каких-либо условий и без целевого назначения, на покрытие региональных дефицитов, а тратились, в частности, на субсидии. Получалось, что федеральное Правительство косвенно субсидировало лежачие предприятия и хозяйства.

Шаг за шагом, с огромными усилиями подобные порядки преодолевались. Но в значительной мере они сохранились и поныне, будучи даже отчасти восстановлены при правительстве Примакова – Маслюкова. Поэтому и не шла реструктуризация экономики, затягивался переходный период, падал сбор налогов и обострялся бюджетный кризис.

 

12.6 От "черного вторника" до 17 августа (1995–1998 гг.)

 

К сожалению, до 1999 г. основные вехи бюджетной политики новой России – это ее провалы. Тем более важно помнить уроки.

Как ни странно, рассматриваемый период был в каком-то смысле и удачей: в соответствии с планами реформаторов была побеждена инфляция, в 1997 г. выросла монетизация экономики, снизились процентные ставки, начался экономический рост. Но именно слабая бюджетная политика в первую очередь повинна в тяжелом поражении реформаторов, которым стал для них кризис 17 августа 1998 г.

Обвал рубля 11 октября 1994 г., названный "черным вторником", был во многом обусловлен ослаблением финансовой политики после парламентских выборов и ухода Е. Гайдара и Б. Федорова. Жесткости, связанной с тем, чтобы доказать, что и без них инфляции не будет, хватило только на первый квартал. В конце зимы началась эскалация расходных решений*.

* Синельников С.Г. Указ. соч. С. 136.

 

Федеральный бюджет на 1994 г. был принят в апреле, причем доходы по инициативе Думы были увеличены до 17,2% ВВП против 16,7% по предложениям Правительства, хотя за первые три месяца они составили всего 10,7%. Расходы же были приняты на уровне 26,8% ВВП. Дефицит по-прежнему покрывался за счет эмиссии. Рост денежной массы при поддержке курса рубля ЦБ завершился "черным вторником".

 

Еще до этого стало ясно, что подобная политика не позволит добиться финансовой стабилизации как условия перехода к росту экономики.

Как уже отмечалось в гл. 10, в августе 1994 г. в г. Сочи, где отдыхал B.C. Черномырдин, собралось совещание с участием С.К. Дубинина, А.Н. Шохина, С.В. Алексашенко, А.П. Вавилова и др. для обсуждения предложения о законодательном запрещении эмиссии на покрытие бюджетного дефицита, о разработке бюджета на 1995 г. Исходя из этих посылок, имея в виду сокращение дефицита и покрытие его за счет так называемых неинфляционных источников, т.е. заимствований, решение было принято. «Черный вторник» стал платой за его затяжку. Дубинин, Шохин, Алексашенко ушли в отставку, и их предложения взялся осуществлять А.Б. Чубайс, назначенный первым вице-премьером.

В новой команде появились В. Г. Пансков в качестве министра финансов и я – в качестве министра экономики, а также С.А. Васильев, М.В. Бойко – ближайшие помощники А.Б. Чубайса. ЦБ возглавила Т.В. Парамонова. В Минфине ключевые роли сохранили В.А. Петров и А.П. Вавилов, а также О.В. Вьюгин.

На встрече у Черномырдина в октябре, еще не будучи членом правительства, я выступил против этой радикальной идеи, высказавшись за поэтапное сокращение эмиссии ввиду того, что, по моему разумению, мы были не готовы. Сомнения вызывало и неинфляционное финансирование дефицита, означавшее публичное залезание в долги. Позднее я прочитал о работах Т. Сарджента и Н. Уоллеса, облекших в научную форму довольно банальную мысль о том, что эмиссия может быть выгодней займов, так как она не требует уплаты процентов и не чревата переносом на будущее инфляционного скачка или монетизацией долга*.

* Дорнбуш Р., Фишер С. Указ. соч. С. 643.

Мои коллеги были за эту идею, и я в конце концов признал силу их аргументов: надо поставить себя в безвыходное положение, отрезать пути к отступлению, иначе давление лоббистов не одолеть. Дальнейшее развитие событий подтвердило основательность некоторых моих сомнений. Но в политике сомнения не всегда уместны, скорее нужна воля к решительным действиям.

 

Крутой поворот в бюджетной почлитике требовал:

• сведения бюджетного дефицита к минимуму, делающему его покрытие за счет займов не слишком обременительным в обозримой перспективе;

• для этого – сокращения государственных расходов, в том числе из федерального бюджета не более 15–16% ВВП;

• резкого увеличения сбора налогов, прежде всего за счет улучшения налогового администрирования, повышения налоговой дисциплины под угрозой неотвратимых санкций;

• только на этой основе возможно раскручивание рынка государственных ценных бумаг в пределах, позволяющих держать их доходность на уровне не более 8–10% сверх уровня инфляции;

• пока повышается собираемость налогов, необходимо на определенный период заполнить разрыв между расходами и доходами, например за счет доходов от приватизации.

Посмотрим, как пошли дела в действительности.

1. Обязательства государства и расходы бюджета не были сокращены из-за позиции Думы в части ликвидации многообразных льгот и в силу царившего тогда убеждения, что расходы больше сокращать некуда. Дескать меньше 20% ВВП, а это уровень либеральной экономики США, мы опускаться не можем. В консолидированном бюджете на 1995 г. расходы были предусмотрены в размере 26,8% ВВП*, в 1994 г. расходы по плану составили 26,2%. В федеральном – 16,6%. Напомним, что в декабре 1994 г. началась война в Чечне. Затем предстояли парламентские и президентские выборы.

* Синельников СТ. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 257.

 

2. Собираемость налогов повысилась в конце 1994 г. Доходы федерального бюджета составили: в октябре – 14,4% ВВП, в ноябре – 12,4, в декабре – 16,3%. Но в 1995 г. собираемость снова поехала вниз. За первое полугодие 1995 г. в доходы федерального бюджета поступило 13,7% ВВП. Никаких выдающихся усилий для улучшения сбора налогов предпринято не было: ни в администрировании, ни в укреплении финансовой дисциплины, включая банкротства недоимщиков. Руководство налоговой службы не было усилено. Итог: в 1995 г. доходы федерального бюджета составили 13,7% ВВП, в 1996 г. - 12,5, в 1997 г. - 12,5, в 1998 г. - 10,1% ВВП*.

* Российская экономика в 1998 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 1999. С. 124.

 

Продолжались спад производства и демонетизация (в том числе из-за гипертрофии рынка ГКО), которые также ухудшали условия сбора налогов.

3. В этих условиях дефицит бюджета держался на уровне 10% ВВП. Закрыть его за счет заимствований при нормальных значениях цен и доходностей государственных ценных бумаг оказалось невозможным. Раскручивание их рынка произошло на крайне неблагоприятных для государства условиях. Впрочем, политические и социальные факторы сильно способствовали нестабильности рынка. В результате мы получили пирамиду ГКО.

4. Возможности закрытия спада доходов за счет приватизации были использованы только в форме залоговых аукционов.

Единственное реальное оправдание: если сбор налогов не улучшается, то торопить приватизацию делается бессмысленно, суть маневра пропадает.

5. В 1995–1997 гг. удалось добиться радикального сокращения инфляции. Достигнуто это было в основном за счет жесткой кредитно-денежной политики, ограничения роста денежной массы, а также рискованного привлечения на рынок ГКО иностранных инвесторов. В то же время, как мы видели, бюджетная политика оставалась слабой. И это противоречие рано или поздно должно было выйти наружу.

Для этого периода также были характерны два противоположных процесса, в новых условиях отразивших противоречие, о котором речь шла выше, – между необходимостью быстрой реструктуризации экономики и высокой ценой преодоления диспропорций.

Процесс первый – последовательное ужесточение бюджетных ограничений, отмена льгот и привилегий.

Процесс второй – изобретение новых форм ухода от жестких бюджетных ограничений и новых способов обогащения за счет государства, прямые попытки нуворишей купить или захватить государственную власть.

К первому процессу относятся:

• отмена льгот Национальному фонду спорта и другим общественным организациям;

• принятие Указа Президента и затем Закона о валютном регулировании, которым запретили любые льготы по уплате таможенных пошлин;

• установление (Указом Президента) лимита на бронирование средств на текущих счетах предприятий в случае недоимок по налогам не более 5% поступлений. Это решение вызвало резкие возражения, и в ряде регионов (Ярославль) местные власти увеличили лимит до 30%. Явочным порядком эту цифру пришлось распространить телеграммой Минфина и Госналогслужбы России от 14 февраля 1995 г. на всех недоимщиков при условии расходования этих средств на оплату труда и другие неотложные нужды. Это привело к резкому росту недоимок.

В конце 1995 г. были приняты решения о поэтапном снижении лимитов бронирования, с тем чтобы к марту 1996 г. свести их к 10%.

Это очень характерный пример борьбы двух тенденций к ускорению преобразований или к их смягчению. Затем она вылилась в борьбу за формулировку ст. 55 Гражданского кодекса: при расходовании средств с расчетных счетов приоритет имеют оплата труда или обязательства перед бюджетом;

• введение единого счета недоимщика в целях прекращения уклонения от уплаты налогов путем открытия большого количества счетов в разных банках.

Можно сказать, что последние две меры себя не оправдали. В 1998 г. при правительстве С.В. Кириенко счет недоимщика был отменен, в том числе потому, что стимулировал рост неплатежей, бартера и "черного нала".

Второй процесс состоял прежде всего в том, что самим Минфином стали изобретаться способы увеличения финансирования в отсутствие реальных доходов и без эмиссионных кредитов ЦБ. Это КО, КНО, гарантии Минфина, о которых уже говорилось в гл. 10.

Казначейские обязательства (КО) введены постановлением от 9 августа 1994 г. Предполагалось гасить их через четыре месяца с начислением 40% годовых. По сути это была принудительная отсрочка выполнения бюджетных обязательств, да еще под отрицательную ставку. Возможности суррогата быстро распознали, и на нем стали наживаться банки, скупавшие КО с большим дисконтом, а затем предъявившие их Минфину. По настоянию МВФ Правительство обязалось вывести КО из обращения к 1 июля 1996 г.

Вторым изобретением были казначейские налоговые освобождения (КНО): предприятиям, которым был должен Минфин, предоставлялись КНО как инструмент своего рода зачета взаимных требований. С КНО в скором времени произошло то же, что с КО: они стали способом обогащения для тех, кто мог дать деньги обладателям этих бумаг, хотя бы с большим дисконтом. И эту программу пришлось свернуть, также под давлением МВФ.

Третье изобретение – кредитование коммерческими банками текущих бюджетных расходов под гарантии или поручительства Минфина. Схема по сути та же самая: ограбление бюджето-получателей кредиторами с предъявлением ими требований Минфину в полных суммах.

Стоит ли говорить о том, какие при этом открывались возможности для злоупотреблений.

Четвертое изобретение – взаимозачеты по прямой схеме: примерно то же, что КНО, но без эмиссии бумаг. Составляется цепочка взаимозачетов с участием бюджета, которую кто-то кредитует.

Пятое изобретение – взаимозачеты по обратной схеме. Появилось уже в конце 1997 г. Оно было одобрено Чубайсом и Задорновым, фактически применялось и правительством Примакова под названием целевого финансирования. Суть его в том, что в отличие от прямой схемы цепочку взаимозачетов кредитует сам Минфин, снижая возможности злоупотреблений.

Тем не менее все это способы сокращения реального бюджетного финансирования при высоких обязательствах бюджета и недостаточных доходах, способы финансирования бюджетного дефицита, позволяющие избежать дорогостоящих заимствований на рыночных условиях, но подрывающие денежное обращение и дисциплину обязательств. Альтернативой были ГКО, которые стали в 1995–1997 гг. основной формой внутренних заимствований. Пирамида ГКО привела к 17 августа 1998 г.