Перестройка и начало бюджетного кризиса
В силу отмеченных особенностей советской бюджетной системы состояние государственного бюджета могло долгое время не отражать состояния экономики, которое становилось все хуже и все больше висело на крючке нефтедолларовых поступлений. Поэтому к 1985 г., хотя кризис в экономике обозначался все более явно, бюджет был в полном порядке. Но когда у руководства страны появилось желание нарушить застойный покой и предпринять какие-то решительные действия, бюджет тут же пошел вразнос. По расходам его уже раньше подтачивала война в Афганистане, но особый удар нанесла политика ускорения, которую поначалу М.С.Горбачев попытался использовать вместо реформ. По доходам же бюджета было нанесено два уничтожающих удара – антиалкогольная кампания и падение мировых цен на нефть. Заметим, все это произошло до начала каких-либо реформ. В целях реализации программы ускорения развития экономики на старой институциональной базе, прежними методами объем капитальных вложений в стране был увеличен со 179,5 млрд. руб. в 1985 г. до: 194,4 млрд. руб........................ в 1986 г. 205,4 млрд. руб..........................в 1987г. 218,2 млрд. руб........................ в 1988 г. 228,5 млрд. руб........................ в 1989 г.
В том числе выросло бюджетное финансирование инвестиций. Параллельно было запланировано увеличение децентрализованных инвестиций, в связи с чем предприятиям стали оставлять больше прибыли, а доходы бюджета соответственно сократились. Платежи из прибыли в бюджет снижались на фоне роста прибыли (см. табл. 12.3).
Таблица 12.3. Снижение платежей из прибыли в бюджет, млрд. руб.
Доля прибыли, остающаяся в распоряжении предприятий, за 1985– 1990 гг. выросла с 41 до 51 %*. Правда, после 1987 г. этот процесс стал отражать и влияние реформ, а именно децентрализацию, рост самостоятельности предприятий. Однако уже в 1986–1987 гг. расходы бюджета выросли, а доходы снизились. * Синельников С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 19.
Далее, конъюнктура мирового рынка энергоносителей, 20 лет спасавшая СССР и позволявшая руководству страны откладывать неизбежные реформы, в 1986 г. резко ухудшилась. Мировые цены сократились в этом году: на нефть................................. на 56,4% на бензин.............................. на 45,8% на газ природный................. на 41,4% на руду железную.................... на 26%
Доходы бюджета от этих источников сократились поначалу в меньшей степени, поскольку значительная часть экспорта энергоносителей и сырья шла в страны СЭВ, где цены определялись как скользящая средняя за пять лет от мировых цен; а также поскольку в натуре экспорт был увеличен. Так, нефти было вывезено (в млн. т.): 1985 г............................................... 117 1986г............................................... 129 1987г............................................... 137 1988 г.............................................. 144 1989г............................................... 127 (1998 г. – максимум). Однако это лишь отчасти и на время компенсировало потери от изменения мировой конъюнктуры. Доходы от экспорта нефти и нефтепродуктов сократились в 1986 г. против 1985 г. на 20% (с 28,2 до 22,5 млрд. руб.), а против 1984 г. – на 27% (с 30,9 млрд. руб., тоже максимум). Антиалкогольная кампания, начатая в 1985 г., имела весьма серьезные основания, но проводилась во многом ради того, чтобы обозначить крутой поворот политического курса, и коммунистическими, разумеется, методами. В итоге благие намерения обернулись масштабными потерями для бюджета. Продажа водки и ликероводочных изделий через государственную и кооперативную торговлю, включая общественное питание, составила (в млн. дал.): 1984 г............................................ 198,2 1985 г............................................ 168,7 1986г............................................ 102,1 1987 г............................................ 80,4 (1987 г. – минимум, сокращение против 1984 г. в 2,5 раза). В итоге поступления налога с оборота в бюджет сократились в 1986– 1987 гг. на 2 процентных пункта ВВП (с 13,5 в 1985 г. до 11,5%). Более скромная оценка прямых потерь – 10 млрд. руб. в год, или 1% ВВП*. * Там же. С. 36.
Дополнительные удары бюджету были нанесены чернобыльской аварией и землетрясением в Армении. Общий итог: если в 1985 г. дефицит государственного бюджета СССР составлял 13 млрд. руб., или 3,6% его расходов, то: в 1986 г.... 45,5 млрд. руб., или 10,9 % в 1987 г.... 52,5 млрд. руб., или 12,2 % в 1988 г........90 млрд. руб., или 12,2 % в 1989 г........90 млрд. руб., или 18,6 % В 1990 г. под давлением академика Л. И. Абалкина, нового вице-премьера в правительстве Н.И. Рыжкова, дефицит был снижен до 60 млрд. руб. Фактически дефицит был выше этих официальных цифр. Все эти годы дефицит бюджета покрывался за счет эмиссии. Делалось это тайно, данные о дефиците бюджета были впервые опубликованы только в 1989 г. На покрытие дефицита направлялось также примерно 80% притока вкладов населения в Сбербанк. Вплоть до 1991 г., когда исчезли условия для проведения какой-либо вразумительной бюджетной политики, она состояла в том, чтобы: 1) следуя указаниям Политбюро, не считаться с финансами, с необходимостью увеличивать или хотя бы сохранять доходы бюджета, раз за разом принося их в жертву политическим целям. Но Гарбузова уже не было, да и его опыта и талантов уже не хватило бы для затыкания возникавших дыр; 2) опасаясь каких-либо проявлений социального напряжения, не идти на заметные сокращения бюджетных расходов, включая расходы на инвестиции, оборону и вооружения. Напротив, принимались популистские решения, в том числе по поддержке ветеранов, студентов, семей с детьми. Рост социальных расходов (на 1,5% ВВП) и ценовых дотаций (более 1% ВВП), а также уменьшение поступлений полностью перекрыли в 1990 г. эффект некоторого сокращения инвестиций и оборонных расходов. Страх перед народом сковывал волю коммунистов, даже реформаторов; 3) покрывать дефицит эмиссией. Такая, с позволения сказать, бюджетная политика – образец того, что и как не надо делать. В оправдание можно привести политические факторы. Но должно быть ясно, что в итоге взамен текущих политических проблем немного позже возникнут политические же проблемы, но фундаментальные, такие, например, как распад государства. В 1991 г. бюджетная система СССР по существу развалилась под влиянием: • усиления тенденций децентрализации и либерализации в контексте уже начатых рыночных реформ; • нарастания общего кризиса экономики в связи с неадекватной финансово-экономической политикой; • конфронтации между союзным центром и республиками, прежде всего Россией, приведшей в конце концов к распаду СССР. С 1990 г. начался переход на налоговую систему: были приняты законы СССР о налогах с предприятий и физических лиц, которые предполагали введение налога на прибыль, декларирование физическими лицами своих доходов и т.п. Это были шаги к цивилизованной рыночной экономике. Но только шаги: не было целостной системы и, главное, при децентрализации, введении узаконенных правил вместо приказов рыночные механизмы оставались не запущены. В ряде случаев к этому приспосабливались и законы: налог на прибыль предполагал разные ставки для прибыли до и сверх предельных нормативов рентабельности. Но само установление таких нормативов (для договорных, т.е. уже свободных цен) привело к завышению издержек, а также к изменению организационных структур, в том числе выделению многочисленных аффилированных фирм, увеличению звенности товаропроводящей сети, чтобы разделить прибыль на всех и уложиться в норматив. В этом выразилась принципиальная ущербность всяких переходных, промежуточных, искусственно придуманных форм, не включаемых в логику той или иной экономической системы – плановой или рыночной. Такие формы, может быть и неизбежные на какое-то время, столь же неизбежно содействуют развитию кризисных явлений. В данном случае они вели к сокращению государственных доходов. В 1999 г. появилась статья Дж. Сгиглица "Куда ведут реформы?"*, привлекшая широкое внимание как одна из первых попыток критики, причем предпринятая весьма авторитетным экономистом, программы либеральных рыночных реформ, предложенной МВФ и Всемирным банком постсоциалистическим странам. Здесь отмечу только одну идею этой статьи: Стиглиц считает, что не надо было торопиться с приватизацией, можно было на первых порах обойтись децентрализацией. Хочу заметить, что именно этот вариант мы реализовали до 1992 г. Тогда шла именно децентрализация, центр утрачивал полномочия, а рыночные механизмы и соответствующие им мотивы все не появлялись. Попытки выстроить соответствующие им суррогаты успеха не приносили. С этим и было связано нарастание общего кризиса, подрывавшего бюджет. * Стиглиц Дж. Куда ведут реформы? // Вопросы экономики. 1999. № 7.
В целях мобилизации дополнительных доходов был создан Внебюджетный фонд стабилизации, в который должны были поступать 11% фонда заработной платы, 20% амортизационных отчислений, прибыль предприятий, полученная от превышения договорными ценами предельных уровней рентабельности, и др. Пенсионный фонд, ранее выделенный, по предложению B.C. Павлова в 1991 г. был вновь консолидирован в бюджет. В конце 1990 г. был введен налог с продаж, методика исчисления которого была аналогична методике налога на добавленную стоимость. Что касается конфронтации между союзным центром и Россией, то напомню, что бюджет был избран едва ли не главным полем битвы: в декабре 1990 г. после провала программы "500 дней" Б.Н. Ельцин заявил, что Россия будет отчислять в союзный бюджет 26% поступлений в свой бюджет на финансирование союзных программ. Далее принцип, что республики будут давать деньги Союзу, был подхвачен, и это была одна из самых опасных мин, подорвавших СССР. Напомним также борьбу за перевод предприятий союзного подчинения под российскую юрисдикцию, стимулируемый снижением налогов и отчислений в бюджет. Например, российский налог на прибыль взимался по ставке 38% против союзной ставки 45%. В ответ союзное правительство в июне 1991 г. приняло постановление "Об организационных мерах по разработке производственных программ и прогнозов социально-экономического развития предприятий, регионов, республик, Союза ССР на 1992 год в условиях формирования рыночных отношений" (вот с таким названием!), в котором с 1 июля 1992 г. отменялось перечисление амортизации в фонды стабилизации, инвестиции исключались из налогооблагаемой прибыли, давались налоговые льготы отраслям, производящим потребительские товары, отменялось изъятие прибыли, полученной от превышения договорных цен над предельным уровнем рентабельности, и вообще налог на прибыль в части, отчисляемой в союзный бюджет. Совет Министров РСФСР отменил действие этого постановления на территории РСФСР. И так далее. Итог показан в табл. 12.4. Краткий комментарий к табл. 12.4. Это свидетельство финансовой катастрофы. Собрана только половина доходов, в том числе налогов – чуть более 20%. Символично, что трансферты из бюджетов союзных республик выполнены на 85% – новая реальность ослабления Союза. Впервые заметно сократились расходы, но все же лишь на 20%. Воли на большее не хватило. Дефицит составил 5,7% ВВП при доходах 7,5% ВВП. Но бюджеты республик пострадали еще больше, хотя в союзный бюджет стали давать намного меньше. Дефицит консолидированного бюджета СССР вырос с 8% в 1990 г. до 14-15% ВВП в 1991 г. (доходы – 38% ВВП, расходы - 53%)*. * Синельников С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 66.
Именно с этого более чем полуразрушенного состояния в 1992 г. началось строительство российской финансовой системы.
В августе 1990 г., когда завершалась разработка программы «500 дней», в ответ на претензии авторов к союзному Минфину в отношении предоставления информации состоялась их встреча в Архангельском с тогдашним министром B.C. Павловым. Его задача состояла в том, чтобы показать неофитам, что они ничего не понимают, что их предложения по сокращению расходов на инвестиции, на дотации к ценам, на оборону нереалистичны. Каждый рубль экономии в его устах оборачивался сотнями рублей потерь. И выглядели его аргументы весьма убедительно. Помню, мы были обескуражены. Даже неумолимый С.В. Алексашенко несколько утратил боевой порыв. Между тем по сути мы были правы, только не хватало опыта, аргументов, информации. А главное – не сократишь расходы сегодня, завтра сократишь еще больше. И сам B.C. Павлов показал это уже в 1991 г.
Таблица 12.4. Исполнение союзного бюджета в 1991 г.
Источник: Синельников С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 67.
12.4 Бюджетный процесс в начальный период либеральных реформ (1992–1994 гг.)
С начала 1992 г. бюджетная политика уже в рамках России резко изменилась. Была поставлена задача сбить инфляцию после либерализации цен и для этого сбалансировать бюджет любой ценой. К этому моменту государственные расходы составляли 55–60% ВВП, а доходы консолидированного бюджета – 40–45%. Поэтому сокращение расходов и обязательств государства было задачей № 1. Ее решение столкнулось с сопротивлением парламента, ЦБ, отраслевого блока в Правительстве, регионов. Поэтому серьезно продвинуться на этом направлении удалось только в первые три-четыре месяца. К началу года была подготовлена и осуществлена налоговая реформа. Главное новшество – введение НДС взамен налога с продаж, позволявшее в значительной мере учесть опасности предстоящего периода высокой инфляции, в частности возникновение эффекта Оливейры–Танзы, когда доходы бюджета резко отстают от его расходов из-за того, что налогооблагаемая база не меняется в соответствии с ростом инфляции. Как показано в табл. 12.5, сбалансированность бюджета удалось поддерживать с начала года до мая, в основном за счет сокращения расходов на оборону и инвестиции плюс дотации.
Таблица 12.5. Исполнение бюджета Российской Федерации в январе–июне 1992 г., % ВВП
В январе дефицита не было ни в консолидированном, ни в федеральном бюджетах. Расходы финансировались в меру поступления доходов, также резко упавших в реальном исчислении. Пружина сжималась неимоверно. Три месяца бюджетополучатели терпели, не веря в то, что денег на привычные расходы так и не дадут. Потом пружина стала распрямляться: отчасти пришлось дать недоданное, при этом увеличивался и сбор налогов, и дефицит. К июню расходы в основном достигли уровня, на котором они стабилизировались. Он был намного ниже прежнего. Если в 1989 г. государственные расходы (по государственному бюджету СССР) составили 52,5% ВВП, то в марте 1992 г. – 18,8%, а в декабре – 32,4%; на оборону – соответственно 17,3; 3,1; 4,7% ВВП; на народное хозяйство – 27,8; 5,8; 11,4%. В сущности сокращение бюджетных расходов в начале 1992 г. было наряду с либерализацией цен главным фактором того, что можно назвать российским вариантом шоковой терапии. Результатом или побочным следствием стало рождение кризиса неплатежей. В тот период (первый квартал 1992 г.) появилась практика крупного недофинансирования бюджетных расходов против плановых назначений: народное хозяйство – 75% плана; капитальные вложения – 58; социально-культурные мероприятия – 62%. С марта давление на Правительство с целью ослабления бюджетной политики нарастало с каждым днем. За ним стояли и объективные факторы (сильное влияние сезонности, глубокие деформации в производстве и невозможность его быстрой адаптации к резко изменившимся условиям), и лоббистское давление с целью нажиться на бюджетных деньгах. В марте правительство Гайдара устояло, хотя и подавало в отставку во время III Съезда народных депутатов РСФСР. В апреле–мае началось отступление. Стали расти расходы на народное хозяйство, в том числе были выданы средства на пополнение оборотных средств предприятий. Росли субсидии отдельным предприятиям, таким, как "Ростсельмаш". Доходы увеличивались медленнее, чем расходы. Растущий дефицит покрывался кредитами ЦБ. Последний после прихода В. В. Геращенко стал своего рода дополнением к бюджету, поскольку давал кредиты не только коммерческим банкам, странам СНГ, но и предприятиям. В июле и августе кредиты ЦБ росли по 50% в месяц. Осенью начался новый период сжатия, который продолжался до декабря. Затем в связи с необходимостью исполнения расходных обязательств в конце года, а также в связи с отставкой Е.Т. Гайдара прошло новое ослабление бюджетной политики. Такими волнами, чередованием сжатий и ослаблений, бюджетная политика характеризовалась вплоть до "черного вторника" 11 октября 1994г. За персональными перемещениями и политической конъюнктурой можно теперь разглядеть объективную основу этой политики. Колоссальные структурные диспропорции, отсутствие нормальных хозяйственных мотиваций и работоспособных институтов рыночной экономики, нарастание социальных проблем не позволяли быстро провести финансовую стабилизацию. Но те же причины, необходимость скорейшего перехода к фазе роста требовали, чтобы она была осуществлена в кратчайшие сроки. Между этими противоположными стремлениями надо было постоянно искать баланс, который сам постоянно менялся. И другого способа не было, кроме проб и ошибок. Поэтому за кажущимся хаосом, за противоречиями практической бюджетной политики скрывалась важная закономерность переходного периода в России. Отметим основные циклы в бюджетной политике 1993–1994 гг. С начала 1993 г. Б. Федоров, сменивший Е. Гайдара в роли главного монетариста, проводит политику умеренной инфляции, без повторения шоковой терапии. Его "противовес" О. Лобов лоббирует ослабление финансовой дисциплины. В августе 1993 г. в Правительство возвращается Е. Гайдар. Вместе с Б. Федоровым они добиваются ужесточения бюджетной политики. В октябре проводится 20%-и секвестр бюджетных расходов. Отменяются импортные дотации. Многочисленные внебюджетные фонды консолидируются в бюджет*. * Федоров Б.Г. 10 безумных лет. М., 1999. С. 91-92.
Затем поражение либералов на выборах в Думу в декабре 1993 г., уход из Правительства Гайдара и Федорова. На позицию руководителей финансовой политики выдвигаются С. К. Дубинин (и.о. Минфина) и А.Н. Шохин (вице-премьер и министр экономики). Какое-то время в начале 1994 г. они демонстрируют жесткость, показывая, что и без Гайдара с Федоровым требования макроэкономики будут выдерживаться. Но с весны 1994 г. уже в третий раз наступает ослабление бюджетной политики (посевная, "северный завоз" и т.п.) Растут кредиты ЦБ Правительству, растет денежная масса, но при этом на фоне снижающейся инфляции поддерживается курс рубля. Итог – "черный вторник", а затем смена бюджетной политики и персоналий, за нее ответственных.
|
