Государственное управление и самоуправление в Московском государстве в XYIв.

Местное управление в Московском государстве XV и первой половины XVI вв. находилось у наместников и волостелей. Наместники правили городами и «подгородними станами», волостели управляли волостями. Их подчиненные органы — тиуны, доводчики, праветчики, недельщики — являлись их слугами (но не государственными чиновниками).

Должности областных управителей назывались «кормлениями», а они сами — «кормленщиками». «Управитель кормился за счет управляемых областей в буквальном смысле этого слова. Содержание его состояло из кормов и пошлин. Кормы вносились целыми обществами в определенные сроки, пошлинами отдельные лица оплачивали правительственные акты, в которых они нуждались» (Ключевский).

Чтобы оградить население от произвола и злоупотреблений «кормленщиков», правительство устанавливала норму кормлений. В уставных и жалованных грамотах, которые давались самим кормленщикам, была установлена такса, подробно расписывавшая доходы кормленщика, кормы и пошлины. Позднее натуральные кормы (хлеб, масло, мясо, птица и т. д.) были переложены на деньги, а сбор кормов с населения был поручен выборным от обществ (старостам, сотским и др.). Судебная власть кормленщиков ограничивалась двойным надзором за их деятельностью — сверху и снизу. Надзор сверху выражался в «докладе», когда наиболее важные, дела из суда кормленщиков передавались для окончательного решения в центральные учреждения. С другой стороны, судебные действия наместников и волостелей подчинялись надзору представителей местных обществ.

Посадские и волостные общества имели свои выборные органы, старост и сотских. Со 2-й половины XV в. эти выборные земские власти становятся все более деятельными участниками местного управления и суда; или общие земские власти, или специально выбранные местными обществами «судные мужи», «добрые люди», «лучшие люди» привлекаются в суд наместников и волостелей; как знатоки местных юридических обычаев и как защитники интересов местных обществ, они должны были «в суде сидети и правды стеречи», то есть наблюдать за правильностью судопроизводства.

Первый судебник (1497 г.) установил, как общее правило, что на суде кормленщиков должно «быти старосте и лутчим людем; а без старосты и без других людей суда наместником и волостелем не еудити». То же правило подтверждалось рядом «уставных грамот», данных отдельным местным обществам. Царский судебник 1550 г. устанавливал обязательное присутствие в наместничьем суде старост и «лучших людей, целовальников» или «судных мужей» и повторяет предписание: «А без старосты и без целовальников суда не еудити».

В XVI в. произошла замена суда кормленщиков судом выборных земских властей. Сначала из рук наместников и волостелей изъяли суд по тяжелым уголовным преступлениям, («разбойные и татиные и убивствеиные дела»), и передали избираемым местным обществам «губных старост» и их помощников «губных целовальников». Губные старосты избирались из дворян и детей боярских всеми классами населения, включая крестьян; губные целовальники избирались из среды тяглых (посадских и сельских) людей. Губным старостам подчинялись выборные, низшие полицейские агенты — сотские, пяти-десятские и десятские.

При Иване IV отменили кормления, заменив наместников и волостелей выборными земскими властями, «излюбленными» старостами и земскими судьями, которым поручался суд по всем делам (уголовным и гражданским) и все местное управление вообще. Вместо кормов и пошлин посадские и волостные люди должны были платить денежный «оброк» в царскую казну.

В XVII веке произошел упадок местного самоуправления. Воеводы, которые раньше были только в пограничных областях «для береженья» от неприятелей, в XVII в. стали во всех городах страны. Воеводы сосредоточивают в своих руках всю власть, и военную и гражданскую.

Воеводы действовали по «наказам» (инструкциям) московских приказов и им подчинялись. Только «губные» учреждения, с губными старостами во главе, сохраняются как особое, формально самостоятельное ведомство. Земские учреждения в посадах и волостях также сохраняются, но они в течение XVII века всё более теряют свою самостоятельность. В северных областях и в XVII веке сохраняется волостной сход с его выборными органами, но сфера их компетенции все более сужается. Волостной суд подчиняется надзору воеводы и решает только мелкие дела.

В период с половины XVI до половины XVII в. «Московское государство может быть названо самодержавно-земским. С половины XVII века оно становится самодержавно-бюрократическим» (Богословский).