Основные направления деятельности ООН

 

Уже в разгар второй мировой войны возник вопрос о создании международной организации, которая заменила бы устаревшую и ставшую недееспособной Лигу наций и занималась бы обеспечением мира и международной безопасности в послевоенный период. На конференции в Сан-Франциско, состоявшейся в промежутке между Крымской и Потсдамской конференциями в апреле 1945 г., были приняты решения о создании Организации Объединенных Наций и принятии ее Устава.

Устав содержал проект международной системы безопасности, базирующийся на сотрудничестве держав-победительниц. На его основе была создана также система функциональных органов, призванных обеспечить укрепление сотрудничества между странами по широкому спектру социальных, экономических, гуманитарных и иных проблем. В силу компромиссного характера некоторые важные положения Устава не всегда отличались должной ясностью и конкретностью.

Во многом именно поэтому он в отличие от Устава Лиги наций выдержал испытание временем, обладал гибкостью, что давало возможность приспосабливаться к постоянно изменявшимся условиям послевоенного времени. При этом необходимо учесть, что послевоенные реальности радикально отличались от тех, в которых была создана ООН и принят ее Устав. Это прежде всего раскол между союзниками по антигитлеровской коалиции, развертывание холодной войны и распад колониальных империй, в результате которого на мировую авансцену вышло множество новых независимых государств. Более того, Германия и Япония, упомянутые в Уставе как «бывшие противники», превратились в мощные экономические державы и после принятия их в члены ООН стали играть в ней значительную роль. Основатели ООН не предусмотрели также возникновение в Азии и Африке мощных движений за самоопределение, приведших к образованию множества новых государств.

Большей частью международные организации служат инструментом обеспечения интересов великих держав. То же самое верно и применительно к ООН, при всех декларациях о суверенном равенстве государств-членов. Но тем не менее следует признать, что ООН ускорила вступление новых независимых государств в мировое сообщество, дала им возможность освоить правила международной жизни и опыт дипломатии и ведения переговоров. Наиболее отсталые государства, не располагавшие финансовыми средствами для содержания дипломатических представительств за рубежом, нашли в ООН возможность ознакомить мировое сообщество со своими проблемами. Наряду с ООН важным фактором интеграции слаборазвитых стран в мировое сообщество все еще является сохраняющаяся сфера влияний.

Из 184 стран, входящих в ООН, 120 являются малыми странами, если за критерий взять численность населения, не превышающую 10 млн человек. Эти страны, включая и те, которые достигли впечатляющих успехов в экономическом и технологическом развитии, весьма уязвимы в плане зависимости от ресурсов, получаемых извне. Зачастую они оказываются в стороне при принятии важнейших решений, касающихся и их жизненных интересов. Более того, для многих из них ООН является главным, а нередко и единственным форумом, на котором они могут вступать в коалиции и союзы друг с другом и заявлять о своих интересах. Хотя резолюции и решения Генеральной Ассамблеи и имеют рекомендательный характер, само их принятие может свидетельствовать о том, что затрагиваемые в них проблемы пользуются широкой поддержкой у международной общественности. В этом контексте малые страны и поддержка ими решений Генеральной Ассамблеи приобретают дополнительную значимость.

ООН была создана в качестве государствоцентристской организации и по своей сути остается таковой. При всех успехах международных организаций и расширении их деятельности в международных отношениях главенствующую роль продолжают играть национальные государства. Как положения Устава самой ООН, так и ситуация холодной войны, сложившаяся после окончания второй мировой войны, способствовали закреплению за государствами центрального места в системе международных отношений. Одной из главных функций ООН, возможно неожиданно для нее самой, стало оказание помощи новым независимым государствам в их становлении.

Членами всех организаций, входящих в ООН, являются государства. Только Международная Организация Труда (МОТ) помимо государств допускает в качестве полноправных участников процесса выработки своих решений других представителей. Государствоцентристский характер ООН усиливается тем фактом, что государства оставляют за собой право на невмешательство в свои внутренние дела со стороны международных организаций, в том числе и самой ООН.

Согласно параграфу 1 статьи 2 Устава ООН, «Организация основана на принципе суверенного равенства ее членов». Этот принцип, получивший отражение во многих юридически правовых документах, предусматривает равные права и обязанности всех государств-членов в международно-правовом отношении. Он получил наиболее полное и законченное выражение в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе» (СБСЕ) 1975 г. «В рамках международного права, — говорится в нем, — все участвующие государства имеют равные права и обязанности. Они будут уважать право всех других членов определять и осуществлять по своему желанию свои отношения с другими государствами в соответствии с международным правом и в духе настоящей Декларации».

Но тем не менее сейчас очевидно, что мировое сообщество уже никак нельзя свести к какой-либо одной монопольно господствующей системе, а именно традиционно господствующей системе национальных государств, обладавших наибольшей военной, экономической и технологической мощью. Интернационализация и транснационализация мировых процессов способствовали беспрецедентному усложнению ситуации. Разного рода неправительственные организации могут выступать в качестве консультантов при различных ее органах. Например, в рамках гуманитарных операций ООН широко используется материальная помощь со стороны неправительственных финансовых организаций и помощь медицинских учреждений.

За исключением Совета Безопасности, где пять постоянных членов обладают правом вето, все выборные органы ООН действуют, руководствуясь принципом «одно государство — один голос». Но в целом ООН и другим международным организациям не удалось уменьшить фактическое неравенство государств.

При всех декларациях о «суверенном равенстве» очевидным оставался факт существования в ООН «равных» и «более равных». Например, каждый из пяти постоянных членов Совета Безопасности мог наложить вето на любое его решение и тем самым единолично блокировать реализацию воли большинства членов международного сообщества.

Для многих малых стран, особенно развивающихся, ООН — единственная возможность обнародовать свои интересы и проблемы. Принцип «одно государство — один голос» дает им численный перевес — преимущество, особенно важное при голосовании по резолюциям в Генеральной Ассамблее. Именно здесь они могут создавать широкие коалиции и, опираясь на них, в той или иной степени добиваться своих целей. Наиболее очевидным примером успеха тактики африканских стран, большинство из которых относится к числу малых, является осуществленный ими через ООН нажим на индустриально развитые страны для введения жестких санкций против режима апартеида в Южно-Африканской Республике. По мнению специалистов, без той кампании, которая была развернута странами черной Африки, международный нажим на ЮАР не был бы столь настойчивым и успешным.

Опыт истории показывает, что всякого рода деятельность международных форумов и организаций эффективна лишь в тех случаях, когда она имеет своей целью разрешение определенного, зачастую ограниченного круга проблем. Об этом свидетельствует, например, опыт Версальского мира, Лиги наций и ООН. Так, в актив Лиги наций можно зачислить разрешение ряда второстепенных для установления мира в Европе двусторонних споров между Албанией и Югославией, Литвой и Польшей, Турцией и Ираком, Грецией и Болгарией, Грецией и Италией. Но в тех случаях, когда речь шла о более серьезных конфликтах, успешное разрешение которых, возможно, остановило бы сползание ко второй мировой войне, Лига наций показала свою беспомощность и недееспособность. Это — споры между Японией и Китаем (из-за Маньчжурии), Италией и Эфиопией, Италией и Албанией, Советским Союзом и Финляндией, Германией и ее соседями (из-за Рейнской области и Судетов), Богемией и Польшей. Особенно наглядно неспособность Лиги наций (а возможно, нежелание) решать более сложные вопросы обнаружилась на Дальнем Востоке.

В 1931 г., развязав войну в Маньчжурии, Япония окрестила ее маньчжурским инцидентом, а не маньчжурской войной. Создав на оккупированной территории марионеточное государство Маньчжоу-Го, японские войска вступили на территорию собственно Китая. Снова возникла война, которая на этот раз получила название северокитайского инцидента, а когда война перекинулась на всю территорию Китая, — китайского инцидента. Формально это объяснялось тем, что Япония присоединилась к действовавшему тогда антивоенному пакту Бриана — Келлога, который запрещал агрессивные войны. Очевидно, что как для самих японцев, так и для тех, кто играл первую скрипку в Лиге наций, эти лингвистические игры служили для первых прикрытием своих агрессивных устремлений, а для вторых— нежелания принять реальные меры, способные обуздать агрессора.

Как и Лига наций, ООН видела главную свою задачу в урегулировании конфликтов между отдельно взятыми государствами путем мирных переговоров или применения вооруженного принуждения. В случае возникновения конфликта Совет Безопасности должен предпринять комплекс мер, направленных на примирение, посредничество, арбитраж, переговоры и т.д.

Хотя в Преамбуле Устава ООН выступает от имени народов, она была создана, действовала и продолжает действовать как международная межгосударственная организация. Ее главная цель— обеспечение международного мира и безопасности путем поддержания мирных отношений между государствами. Согласно ст.2 и 7 Устава, ООН не вправе «вмешиваться в дела, относящиеся к внутренней компетенции государства». В данном контексте интерес представляет тот факт, что ни одно государство, какую бы политику в отношении своего народа оно ни проводило, не было исключено из состава членов этой организации.

Согласно такому подходу, характерному для Лиги наций, в конфликте участвуют только две стороны или в крайнем случае весьма небольшая группа стран, а подавляющее большинство других стран выступают в качестве посредников, стараясь примирить их. Поэтому ООН всегда была вынуждена балансировать между целями защиты интересов государств, с одной стороны, и прав человека и народов, с другой.

Однако на практике обнаружилось, что такой подход отнюдь не соответствует сложившимся реальностям. Дело в том, что в условиях двухполюсного миропорядка, в котором преобладали идеологические системные конфликты, последние перестали быть изолированными двусторонними спорами между индивидуальными суверенными государствами в окружении подавляющего большинства беспристрастных посторонних наблюдателей, поскольку весь мир превратился в единое поле битвы между двумя противоположными лагерями. Почти любой конфликт в любой точке земного шара стал рассматриваться как затрагивающий всех участников двух военно-политических блоков. При таком положении сама ООН стала центральной ареной, на которой разворачивалось противоборство между этими блоками.

Следует учесть еще один момент. Время от времени появлялись прецеденты, когда внутренние конфликты в той или иной стране признавались источниками угрозы международной безопасности. Так, в 60-х годах в специальной резолюции Совет Безопасности ООН декларировал, что политика апартеида правительства белого меньшинства в ЮАР является правомерным основанием для интернационализации конфликта.

Многие конфликты в современном мире носят иной, чем это определено в Хартии ООН, характер. Прежде всего ее авторы имели в виду международные войны и конфликты. Хартия — это документ, составленный государствами и для государств. Что касается внутригосударственных конфликтов, то они были решительно исключены из нее. Традиция национального суверенитета требовала, чтобы рассмотрение таких конфликтов являлось прерогативой исключительно правительства соответствующего государства. Имелось в виду, что ООН не вправе вмешиваться в эти вопросы. В послевоенном мире значительная часть войн была именно такого рода, хотя практически немногие из них носили чисто внутристрановой характер. Во многих случаях имело место широкомасштабное вмешательство извне. Так было во Вьетнаме и Афганистане, Ливане и Анголе и т.д. Но формально они оставались гражданскими войнами и тем самым теоретически оказывались вне компетенций ООН. По этой причине целый ряд самых острых и дорогостоящих конфликтов периода холодной войны — во Вьетнаме, Нигерии, Камбодже, Эль-Сальвадоре, Анголе, Мозамбике и Эфиопии — практически не обсуждались ею.

Эта тенденция, как будет показано ниже, еще более усилилась после окончания холодной войны. Межгосударственные войны являются лишь одним из бедствий этого периода. Проблема усугубляется тем, что в силу выше отмеченных процессов сейчас решается вопрос о месте и роли самого суверенного национального государства в системе международных отношений. Вестфальская система, которая лежала в основе почти всех теорий международных отношений, переживает процесс существенной трансформации. К тому же в этот период тенденция к возрастанию внутристрановых конфликтов еще более усугубилась. По данным ООН, после падения Берлинской стены в мире разразилось 82 конфликта. Однако только три из них носили межгосударственный характер, а 79 были гражданскими войнами. Причем из этих трех многие рассматривают боснийский и нагорно-карабахский как гражданские войны. Следует отметить, что большинство развивающихся стран неодобрительно относится к возможному расширению прямого участия ООН в урегулировании внутренних конфликтов. Подобную перспективу они рассматривают как усиление диктата великих держав, направленного на вмешательство в их внутренние дела.

Одним из основополагающих аспектов международной политики в современном мире является защита прав человека. Разумеется, сама концепция защиты прав человека отнюдь не нова, в той или иной форме реализации ее положений добивались многие социальные и политические движения и организации на протяжении всего ХХ столетия как на Западе, так и на Востоке. Эта борьба нашла свое логическое воплощение в «Всеобщей декларации прав человека», принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948г.

Но все же в силу комплекса причин проблема прав человека стала эпицентром политической борьбы в последние два-три десятилетия. Следует признать, что в данном вопросе мировое сообщество добилось беспрецедентных успехов. Но тем не менее многие страны все еще далеки от того, чтобы признать права и свободы общечеловеческими ценностями. Показательно, что на конференции по правам человека, состоявшейся в 1993 г. в Вене, лишь несколько азиатских стран, в том числе Япония и Республика Корея, поддержали резолюцию, призывающую рассматривать права человека в качестве универсальных ценностей.

С учетом перечисленных выше особенностей ООН возникает вопрос: как эта организация сможет решить проблемы, порожденные дезинтеграцией СССР и Югославии, неудачами развивающихся стран, действиями этнических, религиозных, политических группировок в Афганистане и Камбодже, мусульманского или индуистского фундаментализма, курдов в Ираке и Турции, тибетцев в Китае, восточных тиморцев в Индонезии и т.д.?

Хотя ООН рассматривалась большинством ее членов как организация, занимающаяся проблемами войны и мира на международной арене, многие из важнейших споров между государствами оказались экономическими конфликтами, касающимися долгов, инвестиций, торговли, экономической помощи и т.д. Иногда они рассматривались во втором комитете Генеральной Ассамблеи (который занимался экономическими вопросами). Но большей частью в ООН эти споры игнорировались, поскольку сложилось мнение, что они входят в компетенцию разного рода специализированных агентств.

Следует учесть и тот факт, что многие из важнейших участников мирового сообщества — это негосударственные акторы, которые интенсифицируют и усложняют конфликты государств, но при этом еще не представлены в ООН. Крупные экономические организации, транснациональные банки и промышленные корпорации, не признающие суверенитета, действующие одновременно во многих странах и приобретающие огромную экономическую власть в некоторых из них, официально не располагаются в какой-либо из этих стран и поэтому могут избегать юрисдикции и соответственно налогообложения со стороны какого бы то ни было конкретного правительства.

Крупные политические движения, такие как исламские фундаменталисты, террористские группы или сецессионистские движения внутри отдельных стран, становятся важными участниками мировой политики и временами вовлечены в крупные конфликты между государствами. Но они не представлены в всемирных организациях и, более того, игнорируют их.

При всем том ООН играет существенную роль при решении конфликтов, возникающих в различных регионах земного шара. В последние годы усиление ее миротворческого потенциала особенно отчетливо проявилось при урегулировании конфликтов в Персидском заливе и Намибии. Санкционировав применение многонациональных сил против Багдада, Совет Безопасности продемонстрировал волю наказать агрессора. Операция ООН в Намибии показала, что при определенных условиях эта организация способна разрешать не только межгосударственные, но и некоторые внутригосударственные конфликты.

Так, намибийский конфликт был разрешен с минимальными осложнениями путем привлечения в процесс переговоров всех конфликтующих сторон. ООН успешно справилась с взятой на себя ответственностью за управление страной в переходный период, сохранение мирной обстановки на всей ее территории, установление контроля за проведением свободных выборов и выводом иностранных войск из Намибии и Анголы. Но вместе с тем в Либерии, Сомали, Руанде и других конфликтных зонах ООН воочию продемонстрировала свое бессилие. Особенно наглядно это проявилось тогда, когда мировое сообщество в течение нескольких лет, по сути дела, безучастно наблюдало кровавые события в бывшей Югославии.

В рассматриваемом контексте следует учесть также следующий момент — ООН может более или менее эффективно действовать лишь тогда, когда руководство берут на себя великие державы. Если между последними нет согласия, всякое мероприятие, как правило, терпит фиаско. Более того, три раза за послевоенный период крупные военные акции, санкционированные ООН, осуществлялись не под ее командой, а под командой Соединенных Штатов: в Корее (1950–1953 гг.), Ираке (1990–1991гг.) и Сомали (1992–1993 гг.). Эти случаи могут служить прецедентом для формирования системы, в которой ООН санкционирует военные акции, проводимые под командованием какого-либо одного государства или группы государств.

Операция «Буря в пустыне», пожалуй, была высшей точкой усилий ООН по обеспечению коллективной безопасности в период после окончания холодной войны. Точно так же, как действия ООН по Корее в 1950 г. были возможны только в силу отсутствия советского представителя при решающем голосовании, так действия ООН в Персидском заливе стали возможны благодаря настроенности Советского Союза к сотрудничеству по данному вопросу. При создающемся ныне раскладе геополитических сил весьма трудно прогнозировать ситуацию, когда бы все или большинство великих держав стали действовать единым фронтом. События в бывшей Югославии, особенно в Боснии, неспособность великих держав в течение длительного времени придти к единому мнению по комплексу вопросов, связанных с достижением и сохранением мира в этом регионе, как раз свидетельствуют об обратном.

По существующим данным, в период с 1948 по 1991 гг. было проведено 23 операции ООН по поддержанию мира. С 1992г. Совет Безопасности санкционировал проведение еще 10 аналогичных операций. В настоящее время проводится 17 таких операций, в которых задействовано 70 тыс. военнослужащих ООН. У Генерального секретаря в распоряжении танки, грузовики, спутниковая связь, т.е. такие силы и средства, которым могли позавидовали бы многие главы государств. Сегодня службы ООН способны развернуть в любом уголке земного шара лагерь в 50тыс. палаток или накормить 1 млн беженцев в какой-либо африканской или азиатской стране. Ее продовольственная программа в состоянии поддержать жизнь населения целых государств.

Но тем не менее все это неизмеримо мало по сравнению с объемами и масштабами проблем, которые данная международная организация должна решать. Одной из главных причин, ограничивающих деятельность ООН в этой сфере, являются финансовые трудности. Так, на 31 июня 1994 г. она имела задолженность в размере 2,5 млрд долл. Симптоматично, что расходы на проведение операций по поддержанию мира и оказание гуманитарной помощи в чрезвычайных ситуациях составляют всего около 4,1 млрд долл. США, т.е. равны сумме, которая в бюджете города Нью-Йорк выделяется на содержание департаментов полиции и пожарной охраны.