Правовий режим державного кредиту. Види державних запозичень

В усіх цивілізованих державах основними методами мобілізації державних доходів є податки, позики й емісії. Другим за фінансовим значенням методом мобілізації державних доходів є позика. Нині всі розвинені держави користуються позиками. Це пов’язано із значним збільшенням бюджетного дефіциту, можливим розривом між податковими надходженнями та бюджетними витратами, тобто в умовах ринкової економіки державна позика стає обов’язковим елементом фінансової діяльності держави. Правильне й розумне застосування механізму державної позики, з одного боку, є засобом збільшення фінансових можливостей держави і важливим чинником прискорення соціально-економічного розвитку країни, а з другого - необґрунтоване його використання може призвести до істотного зростання податкового тиску в державі, витоку капіталів, дестабілізації економіки.

Слово "позика" виникло від лат. "creditum" - позичка. У тлумачному словнику В. Даля це поняття розкривається як довіра, віра в борг, давання і приймання грошей чи товарів на рахунок на певний термін1.

У теорії фінансового права державна позика розглядається у двох значеннях: як економічна і як правова категорія2. Як економічна категорія позика є системою грошових відносин, що виникають у зв’язку з залученням державою на добровільних засадах для тимчасового використання вільних коштів юридичних і фізичних осіб. Економічна сутність державної позики полягає в тому, що тимчасово вільні кошти юридичних і фізичних осіб акумулюються на умовах зворотності і платності та використовуються державою як позичковий капітал. Таким чином, державна позика з економічного погляду - це одна з форм обігу позичкового капіталу, яка зводиться до вторинного розподілу вартості валового внутрішнього продукту.

Як правова категорія "позика" - це врегульовані правовими нормами відносини з акумуляції державою тимчасово вільних коштів юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, терміновості і зворотності з метою покриття бюджетного дефіциту й регулювання грошового обігу. Вільні кошти у населення можуть утворюватися з певних причин: 1) через нерівномірність виплати заробітної плати й інших видів доходів, гонорарів, дивідендів з цінних паперів тощо;

2) ненасиченість товарного ринку за незбалансованої економіки;

3) нагромадження коштів для придбання дорогих речей тривалого користування. У юридичних осіб, крім зазначених вище причин, тимчасово вільні кошти утворюються через тривалий виробничий цикл, сезонний характер робіт, нерівномірність великих капітальних вкладень. Резервні і страхові фонди також можуть бути джерелом тимчасово вільних коштів.

Проте в теорії фінансового права зазначено і дещо ширший зміст позики. Так, деякі автори стверджують, що часто відносини позики зводяться до надання тимчасово вільних коштів на визначених умовах (платності, терміновості, зворотності тощо) позичальникам. Це не зовсім правильно. Відносини позики (незалежно від форми - державної чи банківської) об’єктивно поєднують два взаємозалежних процеси. З одного боку, це залучення, акумуляція тимчасово вільних коштів, нагромадження їх у кредиторів; з другого - надання вже зосереджених коштів позичальникам1.

Кошти, залучені на основі державної позики, надходять у розпорядження державної влади, що перетворює їх на додаткові фінансові ресурси. Мобілізовані таким чином кошти насамперед мають бути призначені для покриття бюджетного дефіциту. Бюджетне законодавство України цілком відповідає цьому теоретичному принципу. Відповідно до ст. 15 Бюджетного кодексу України, джерелами фінансування дефіциту бюджетів є державні внутрішні і зовнішні запозичення, внутрішні запозичення органів влади Автономної Республіки Крим, внутрішні і зовнішні запозичення органів місцевого самоврядування. Запозичення не використовуються для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги.

Позичкові відносини, за яких держава виступає як позичальник коштів, — це класична форма державної позики. Однак держава може виступати і як кредитор, надаючи позики юридичним і фізичним особам, іноземним державам і міжнародним організаціям, та як гарант у випадках, коли вона бере на себе відповідальність за виконання зобов’язань фізичних і юридичних осіб. У зв’язку з цим розрізняють внутрішню державну позику, внаслідок якої утворюється внутрішній державний борг, і зовнішню внаслідок якої утворюється зовнішній державний борг.

Держава бере участь у відносинах з державної позики в особі відповідних органів влади. Так, ст. 15 Бюджетного кодексу України встановлює, що Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, визначених Законом про Державний бюджет України. Сг. 16 Бюджетного кодексу України визначає, що право на здійснення державних внутрішніх і зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, належить державі в особі міністра фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України. Суб’єктом правовідносин з державної позики є також Національний банк України, що готує пропозиції Кабінету Міністрів України для здійснення політики у цій сфері та виконує операції з обслуговування, розміщення боргових зобов’язань, їх погашення і виплати доходів кредиторам.

Як одна з видів позики1, державна позика надається на умовах платності і зворотності. Через певний час надані в борг кошти повертаються з відсотками. Отже, позики, будучи практичним утіленням механізму державної позики, не є доходом держави, оскільки підлягають поверненню.

Основним джерелом державних доходів, як відомо, є податки. Крім того, для погашення відсотків за користування державною позикою використовують податкові надходження. Сьогоднішні державні позики — це потенційні завтрашні податки. Деякі платники податків є власниками державних цінних паперів. Вони одержують відсотки за цими паперами і водночас сплачують податки, які частково використовуються на виплати державних позик. У зв’язку з цим визначають такі основні відмінності між податками і позиками: податки безповоротно сплачуються державі, тоді як запозичені кошти підлягають поверненню; податки мають примусовий характер, а позики, як правило, добровільний; для податків характерний однобічний рух коштів, а при наданні позики держава видає зустрічні фінансові зобов’язання; позики збільшують державні витрати, тобто функціонування державної позики призводить до утворення державного боргу, а податки не вимагають додаткових витрат на відшкодування.

Суспільне значення державної позики полягає у її фіскальній і перерозподільній функціях. Позитивний вплив фіскальної функції державної позики - це рівномірний розподіл податкового тягаря в часі. Вага податкового тягаря, що поширюється на наступні покоління, залежить від термінів запозичення коштів і відсотків за позикою, що сплачуються позичальником. Перерозподільча функція державної позики виявляється в тому, що при проведенні правильної позичкової політики можуть бути вилучені з обігу значні вільні кошти, які держава перерозподілить між галузями народного господарства, підприємствами й іншими суб’єктами господарювання, які мають велике соціальне й економічне значення для суспільства.

Держава використовує позику і для регулювання грошового обігу. В умовах інфляції державні позики як основна форма державної внутрішньої позики тимчасово зменшують платоспроможний ПОПИТ населення, оскільки з обігу вилучаються надлишкові грошові знаки. Однак за непродуктивного використання мобілізованих за допомогою державної позики коштів джерелом погашення можуть бути нові позики. Розміщення нових державних позик для погашення заборгованості по вже випущених називається рефінансуванням державного боргу.

 

В умовах переходу до ринкової економіки особливе місце в процесі кредитування підприємств і установ займають державні гарантії. Гарантія надається з метою забезпечення надійності повернення кредитів. У ситуації, коли позичальник неспроможний виконати передбачені платежі, гарант зобов'язаний провести необхідні розрахунки за власні кошти. У разі, коли гарантом є держава, обсяги кредитування підприємств і установ значно зростають.

Державна гарантія – це зобов'язання держави (в особі уряду) повністю або частково виконати платежі на користь кредитора у разі невиконання позичальником зобов'язань за одержаними позиками. Гарантії надаються органам місцевої влади (АР Крим, місцевим громадам та ін.) та суб'єктам підприємницької діяльності. Надання державних гарантій за кредитами суттєво зменшує кредитний ризик, що супроводжується зниженням процентних ставок за кредитами. Але поряд з цим, механізм надання державних гарантій має бути виваженим, оскільки неповернення позичальником позик призводить до витрачання коштів державного бюджету. Формою надання державних гарантій є поручительство – зобов'язання виконати передбачені платежі в разі невиконання їх позичальником (частково або в повному обсязі).

Надані державою гарантії можуть бути внутрішніми та зовнішніми. Внутрішні гарантії – це гарантії уряду перед резидентами країни. Зовнішні гаранти – перед нерезидентами. У разі невиконання боржником своїх кредитних зобов'язань гарантія уряду, по суті, перетворюється на дотацію підприємства. За наявності гарантій нерезидентам такі дотації надаються у ВКВ, що зумовлює зростання державного зовнішнього боргу. До того ж, внаслідок функціонування бюрократичного механізму надання державних гарантій, далеко не завжди вони використовуються з метою фінансування найбільш перспективних проектів. Схему надання державних гарантій відображено на рис. 11.6.

Прийняття рішення про надання державних гарантій в Україні передбачає проведення експертизи проектів, яку здійснює Кабінет Міністрів України, зокрема, для експертного оцінювання залучають Національне агентство реконструкції і розвитку, Валютно-кредитну раду, Міністерство економіки, Фонд державного майна України, Міністерство фінансів, Міністерство зовнішніх економічних зв'язків. Остаточне рішення про надання державних гарантій затверджується постановою Кабінету Міністрів України. З метою забезпечення виконання державних гарантій уряд визначає банка-агента.

Гарантії за іноземними кредитами надаються Центральним банком країни. Так, Національний банк України може бути гарантом кредитів, що надаються суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності іноземними банками та міжнародними фінансовими організаціями. Гарантії надаються під заставу Державного валютного фонду та іншого державного майна. У випадках, коли погашення кредиту передбачено здійснювати за рахунок бюджетних коштів, суб'єкт зовнішньоекономічної діяльності має одержати гарантійний лист від КМУ. На основі одержаного листа НБУ здійснює резервування валютних коштів уряду, що приймаються як застава під гарантію банка. НБУ веде облік наданих гарантій, забезпечує зарахування валютних коштів на рахунки банка, здійснює оперативне управління валютними коштами, що використовуються як застава, та забезпечує (в разі виникнення відповідних умов) оплату заборгованості перед іноземними кредиторами.

Рис. 11.6. Схема надання державних гарантій підприємствам

За розрахунками експертів з 1992 до 2000 р. Уряд України сплатив іноземним кредиторам за боргами підприємств близько 1 млрд дол. США. Була також заборгованість резидентів перед державним бюджетом з гарантій за кредитами на суму до 1 млрд грн. Ці кошти повинні бути повернуті державі. При цьому враховуються такі зобов'язання позичальників: погашення суми заборгованості; виплата пені; оплата комісійних платежів уряду (для іноземних кредитів); сплата відсотків Мінфіну за одержані позики; повернення відсотків за користування кредитами МБРР.

Урядом прийнято декілька способів повернення коштів державного бюджету, виплачених внаслідок надання державних гарантій за кредитами (рис. 11.7). До них, зокрема, належать:

1) реструктуризація заборгованості;

2) примусове відшкодування витрат держави за гарантійними зобов'язаннями:

а) стягнення заборгованості за рахунок продажу майна боржника (через арбітражний суд);

б) порушення справи про банкрутство позичальника;

3) оформлення заборгованості перед державним бюджетом векселями і продаж їх на біржовому фондовому ринку.

Починаючи з 1999 р. з метою зменшення навантаження на Державний бюджет в Україні запроваджено зміни щодо умов надання державних гарантій. Згідно з прийнятими правилами державні гарантії можуть бути одержані тільки за умов наявності зустрічних безумовних гарантій банків. Для цього комерційні банки – агенти уряду мають надавати зустрічні гарантії за кредитами, гарантованими державою. За таких умовах договір застави позичальник укладає не з урядом, а з комерційним банком. Тоді банк несе відповідальність за кредитами, гарантованими урядом.

Рис. 11.7. Способи повернення коштів державного бюджету за кредитними гарантіями підприємствам

Схемою передбачено, що у разі настання гарантійного випадку податкова адміністрація уповноважена покривати збитки бюджету за рахунок активів банка-агента. В такому разі переважну частину роботи з проведення експертного оцінювання проектів мають виконувати банки. Разом з тим, для вдосконалення механізму надання державних гарантій також передбачено встановити граничний розмір гарантій протягом бюджетного року; проведення оцінювання кредитоспроможності позичальників; визначення аудиторських фірм, що залучаються до проведення експертизи та ін.

Для впорядкування кредитних проектів, що фінансуються за рахунок іноземних кредитів, передбачається застосовувати відповідну систему супроводження кредитів, за допомогою якої можна буде здійснювати контроль: за цільовим використанням кредитів, фінансовим станом позичальника, ефективністю використання іноземного кредиту. Такий контроль проводять банки-агенти КМУ, органи державної податкової служби, митниця, Фонд державного майна України та інші органи державного управління.