Правовые основы уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа

В работе сформулировано определение уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа как регулируемого исключительно УПК РФ положения руководителя следственного органа, включающего в себя его процессуальные права, обязанности и подконтрольность деятельности руководителю вышестоящего следственного органа.

Правовые основы уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа целесообразно рассмотреть через призму реформы уголовно-процессуального законодательства, касающейся тотального перераспределения полномочий между следователем и прокурором.

За последние несколько лет Уголовно-процессуальный кодекс РФ подвергся принципиальной корректировке в связи с принятием ряда Федеральных законов: от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ[2], от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ[3] и др. Данные Законы ориентированы главным образом на создание механизма повышения эффективности досудебного производства по уголовным делам.

Законы от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». В соответствии с этими нормативными правовыми актами из компетенции прокурора были исключены полномочия по процессуальному руководству следствием. Однако самым главным новшеством было то, что следственный аппарат органов прокуратуры стал относительно самостоятельным ведомством. Перечисленные меры создали условия для дальнейшей полной организационной и функциональной независимости следственного органа.

Однако на этом этапе созданный Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации еще входил в систему органов прокуратуры, Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в связи с занимаемой должностью являлся Первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации, а работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации — прокурорскими работниками.

Изменения, касаемые следствия, были внесены Федеральным закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации». Как отмечалось в пояснительной записке к проекту данного закона, функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры Российской Федерации создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан.[4]

Существующая разница в структуре следственных подразделений различных ведомств, в аппарате которых они находятся (СК России, МВД России, ФСБ России и ФСКН России), предопределяет возникновение проблем, осложняющих их работу. К таковым, например, относятся: процедура наделения статусом руководителя следственного органа иных начальников следственных подразделений и определение объема их полномочий, а также появление большого количества новых для руководителя следственного органа прерогатив, как ранее принадлежавших прокурору, так и возникших в связи с преобразованием его статуса.

«В результате последних изменений уголовно-процессуального законодательства можно констатировать формирование новой следственной власти, которая имеет функцию производства объективного, полного и всестороннего предварительного расследования. В полномочиях руководителя следственного органа воплощается самостоятельность и независимость следственной власти, вертикаль которой подчинена непосредственно Президенту РФ».[5]

Статья 39 УПК РФ в редакции Закона № 404-ФЗ[6] закрепляет полномочия нового участника уголовного процесса. Руководитель следственного органа - это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель (п. 38.1 ст. 5 УПК РФ). Он имеет важные процессуальные полномочия. В целом их можно охарактеризовать как выполнение функции уголовного преследования в форме руководства предварительным следствием. Процессуальный статус указанного участника значительно отличается от статуса «начальника следственного отдела», которому посвящалась прежняя редакция ст. 39 УПК РФ.

Руководитель следственного органа относится к стороне обвинения. Он соответственно выполняет функцию уголовного преследования, непосредственно проводит предварительное следствие в полном объеме по уголовному делу, принятому к своему производству, дает согласие на возбуждение перед судом ходатайства о применении к обвиняемому принудительных процессуальных мер, предусмотренных законом. Одновременно руководитель следственного органа наделен широкими процессуальными полномочиями для контроля и руководства предварительным следствием.

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» все полномочия по руководству предварительным следствием, которые ранее принадлежали прокурору, переданы руководителю следственного органа. Это имеет своей целью разграничить на предварительном следствии процессуальную деятельность по расследованию уголовных дел и по надзору за соблюдением законов.[7]

Указанные изменения свидетельствуют о централизации деятельности, связанной с предварительным следствием, и усилении в ней управленческих начал, о замене прокурорского (внешнего) надзора ведомственным (внутренним). Вместе с тем изменение правового положения следственных аппаратов не дает права должностным лицам вышестоящих следственных органов давать руководящие указания по конкретным уголовным делам руководителям и сотрудникам нижестоящих структур.[8]

Произошла передача процессуальных полномочий по контролю за предварительным следствием от прокуроров к руководителям следственных органов. Тем самым следователей избавили от двойного процессуального контроля как со стороны начальников следственных отделов, так и со стороны надзирающих прокуроров.

Кроме того, указанные изменения и дополнения повысили процессуальный статус и самостоятельность следователей путем усовершенствования (упрощения) процедур получения рассматриваемым должностным лицом согласия на производство отдельных следственных действий и принятие процессуальных решений, требующих согласия прокурора или судебного решения.

Таких ограничений по УПК РФ, до внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. соответствующих изменений, насчитывалось около 40.

Указанные поправки фактически направлены на создание в Российской Федерации (изначально в рамках Генеральной прокуратуры) независимой от иных федеральных органов власти структуры органов предварительного следствия, которая, по замыслу разработчиков, должна стать прообразом единой Федеральной службы расследования в Российской Федерации.[9]

Первый блок изменений затронул реорганизацию структуры предварительного следствия в органах прокуратуры. Существовавший на протяжении многих десятилетий порядок их построения порождал зависимость следователей от надзирающих прокуроров, в первую очередь как от административных начальников, осуществлявших одновременно процессуальную функцию по надзору за следствием. Кроме нее у прокуроров были и другие многочисленные обязанности, начиная с общего прокурорского надзора за состоянием законности практически во всех сферах государственной и общественной жизни страны вплоть до поддержания обвинения в суде и прокурорского реагирования в случаях вынесения судами незаконных, необоснованных или несправедливых судебных решений.

В силу указанных причин на ежедневный процессуальный контроль за осуществлением следователями функции предварительного следствия по уголовным делам, отнесенным к подследственности органов прокуратуры, у надзирающих прокуроров просто «не доходили руки».

Именно этим в значительной степени и было обусловлено то обстоятельство, что показатели законности и качества предварительного следствия по уголовным делам, расследованным следователями прокуратуры, были лучше, чем у следователей ОВД, что неоднократно отмечалось в публикациях как ученых, так и практических работников правоохранительных органов.

Внесенными в УПК РФ Федеральным законом №87-ФЗ изменениями была установлена строгая вертикаль процессуальной подчиненности следователей не прокурорам соответствующего уровня и их заместителям, а исключительно руководителям следственных органов, в штате которых они непосредственно состояли, и руководителям вышестоящих следственных органов.

О централизации следственного аппарата и его выстроенной вертикали может свидетельствовать анализ полномочий председателя Следственного комитета, которому предоставлено право утверждать структуру и штатное расписание следственных органов и определять их полномочия, а также устанавливать порядок назначения работников Следственного комитета. В составе Следственного комитета образуется коллегия, что ставит его на уровень федерального органа.

В системе МВД, ФСБ России и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков структура органов предварительного следствия изменений не претерпела.

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. на принципиально новой основе были перераспределены полномочия между надзирающим прокурором и начальником следственного отдела (ст. ст. 37 и 39 УПК РФ).

Суть внесенных изменений, как представляется, заключается в том, что вневедомственный прокурорский надзор был вначале заменен на ведомственный контроль за следователем со стороны руководителя следственного органа. А приоритетной задачей прокурора стала его надзорная функция за дознанием.

Непосредственно эти изменения проявились в следующем:

- во-первых, процессуальные полномочия прокурора в полном объеме сохранены лишь при производстве предварительного расследования в форме дознания, включая его право давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий, согласие на возбуждение дознавателем перед судом ходатайства о принятии процессуальных решений и проведении следственных действий, допускаемых на основании судебного решения; отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя; разрешать отводы, заявленные дознавателю; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования; утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. п. 4, 5, 6, 9, 10, 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

- во-вторых, сохранены отдельные полномочия прокурора при производстве предварительного следствия: право участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении судом вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения; изымать уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю; передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому; утверждать обвинительное заключение, а также возвращать уголовное дело следователю при направлении его прокурору для утверждения обвинительного заключения и направления уголовного дела в суд со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения (п. п. 8, 11, 12, 14, 16 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

- в-третьих, сохранены так называемые общие полномочия прокурора за исполнением закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлении, а также его право требовать устранения нарушений законодательства в ходе предварительного следствия и дознания. Вместо принятия решения о возбуждении уголовного дела прокурор может лишь вынести мотивированное постановление о направлении материалов в орган расследования для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

- в-четвертых, внесенные изменения не затронули полномочий прокурора по поддержанию от имени государства обвинения в суде (ч. 4 ст. 37 УПК РФ), а также принципиального положения УПК в части того, что предусмотренные указанной статьей полномочия прокурора осуществляются прокурорами района, города, их заместителями и вышестоящими прокурорами (ч. 5 ст. 37 УПК РФ), несмотря на неоднократные попытки представителей прокуратуры и ряда ученых возложить полномочия прокурора в полном объеме контроля за предварительным следствием и дознанием на помощников прокуроров.[10]

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ в ст. 38 УПК РФ внесены существенные изменения, направленные на повышение процессуального статуса следователя.

Их суть заключается в том, что из УПК РФ исключено положение о необходимости получения согласия прокурора на возбуждение следователем и соответственно органом дознания или дознавателем уголовного дела (ч. 1 ст. 146 УПК РФ), являвшееся на протяжении пяти лет действия УПК РФ «тормозом» в своевременном возбуждении основной массы уголовных дел о так называемых общеуголовных преступлениях.

Негативные последствия реализации данной правовой нормы в практической деятельности правоохранительных органов заключались в невозможности зачастую своевременного возбуждения уголовного дела и соответственно задержания лица, обоснованно заподозренного в совершении преступления, а также проведения неотложных следственных действий по закреплению следов преступления. Невозможен был до получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела и допрос потерпевшего.

Прямым негативным последствием действия данного процессуального института явилось увеличение в 2,5 раза (с 881 тыс. в 2001 г. до 2 млн. 32 тыс. в 2006 г.) количества преступлений, по которым виновные в их совершении не были установлены. За этими цифрами стоят 2 млн. пострадавших, фактически оставленных государством в нарушение ст. 2 Конституции РФ без защиты.

На необходимости принципиального изменения данной нормы настаивали еще до введения УПК РФ такие известные российские ученые, как С.В. Бажанов, В.М. Быков, С.Е. Вицин, С.И. Гирько, Б.Я. Гаврилов, Ю.В. Дерышев, Э.Ф. Куцова, Ю.А. Ляхов, И.Л. Петрухин, А.И. Трусов, и абсолютное большинство практических работников, в том числе органов прокуратуры: В.В. Гордиенко, А.П. Коротков и др. Как известно, этот институт был упразднен в 2007 г., но наряду с этим прокурор потерял и ряд других полномочий, которые были необходимы для осуществления руководства уголовным преследованием.

В российском уголовном процессе появился «внутренний прокурор» в лице руководителя следственного органа.

Сущность аргументов за отмену института согласия прокурора при обращении следователя в суд с ходатайством о получении судебного решения в предусмотренных ч. 2 ст. 29 УПК РФ случаях, по мнению ряда ученых, заключалась в следующем:

- подобные обращения следователя рассматриваются судом с участием прокурора, которому предоставлено право высказывать свое мнение по существу, поэтому предварительное, по сути, получение согласия прокурора на обращение следователя в суд являлось абсолютно излишним;

- в качестве аргументов за отмену данного процессуального института высказывались и те обстоятельства, что УПК РСФСР предусматривал процедуру обращения следователя в суд за получением разрешения на прослушивание телефонных переговоров без какого-либо предварительного согласия на это прокурора (ст. 174.1).

В этой связи важно отметить, что Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»[11] предоставляет право обращения в суд за получением судебного решения на прослушивание телефонных переговоров, осмотр и изъятие почтово-телеграфной корреспонденции, проникновение в жилище сотрудникам органов, которым предоставлено право осуществления ОРД, без получения согласия прокурора.

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ были принципиально изменены процессуальный статус начальника следственного отдела и его полномочия по осуществлению процессуального контроля по расследуемым подчиненными ему следователями уголовным делам. До внесения указанных изменений процессуальный статус начальника следственного отдела в различных правоохранительных органах существенно отличался один от другого.

Так, в органах прокуратуры начальник следственного отдела как процессуальная и должностная фигура отсутствовал в звене районных и городских, военных и специализированных прокуратур, где его полностью подменял непосредственно прокурор района, города и приравненный к нему прокурор специализированной, военной прокуратуры или его заместитель. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, как правило, была должность начальника следственного управления (следственного отдела), совмещенная с должностью заместителя прокурора по надзору за органами предварительного следствия и дознания.

В силу совмещения в одном лице полномочий начальника следственного отдела и прокурора в прокуратурах субъектов Российской Федерации и отсутствия процессуальной фигуры начальника следственного отдела в звене городских, районных прокуратур реальный процессуальный контроль за расследованием следователями прокуратуры уголовных дел нередко отсутствовал.

Отсюда результаты работы следователей прокуратуры по соблюдению законности и качеству расследования на протяжении многих лет были значительно выше, чем аналогичные данные у следователей ОВД.

На практике начальник следственного отдела подчас параллельно с прокурором осуществлял весь комплекс полномочий, предоставленных последнему в силу закона, по осуществлению процессуального контроля по расследуемым подчиненными ему следователями уголовным делам.

Из УПК РФ были исключены процессуальные нормы о необходимости получения следователем согласия прокурора на принятие процессуальных решений и производство следственных действий, требующих в силу ч. 2 ст. 29 УПК РФ (до внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. изменений) судебного решения.

Должность руководителя следственного органа - руководителя следственного отдела была введена в СССР в декабре 1965 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР»[12]. Объем его полномочий, как отмечал Н.А. Колоколов[13], был невелик, так как функция процессуального руководства следователями возлагалась преимущественно на надзирающего прокурора. В рамках советской модели государственного устройства сосредоточение большой процессуальной власти в руках одного должностного лица в тот период подвергалось обоснованной критике, поэтому вполне обоснованно выглядело разделение функций надзора и руководства органами предварительного следствия.

Однако на современном этапе данная проблема в рамках разумного баланса не решается.

Изменения и дополнения, внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»[14], Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму»[15], свидетельствуют о том, что поиск этого баланса продолжается.

Их изучение позволяет говорить о том, что в настоящее время российские следственные органы - единая централизованная система, в основе которой лежит беспрекословное подчинение нижестоящих сотрудников вышестоящим[16].

Проводя аналогию с прокурорским надзором, отдельные ученые считают, что расследование в Российской Федерации теперь будут осуществлять высшие руководители следственных органов и подчиненные им следователи[17].

Таким образом, принятые в 2007 - 2011 гг. изменения и дополнения к УПК РФ свидетельствуют о том, что наметился реальный стратегический подход в отношении реформирования предварительного следствия путем укрепления вертикали в лице руководителей следственных органов и некоторого сужения полномочий надзорного свойства.