А.В. КУРАКИН, М.В. КОСТЕННИКОВ, К.А. КАРЕЕВА-ПОПЕЛКОВСКАЯ
-------------------------------- <*> Статья подготовлена при информационной поддержке компании "КонсультантПлюс".
Куракин Алексей Валентинович, доктор юридических наук, профессор, кафедра подготовки сотрудников в сфере миграции, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России.
Костенников Михаил Валерьевич, доктор юридических наук, профессор, кафедра подготовки сотрудников по охране общественного порядка, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России.
Кареева-Попелковская Кристина Александровна, доктор архитектуры, преподаватель, кафедра гражданского права, Московский университет МВД.
Меры административного пресечения, реализуемые сотрудниками полиции, - это составная часть системы административного принуждения, включающая организационные, словесно-психологические, имущественные и организационные средства, которые реализуются при наличии отклоняющегося как от законно установленных, так и об общепринятых норм поведения физических и юридических лиц, возникновении обстоятельств техногенного, природного и иного характера. Эти меры направлены на предупреждение, пресечение, а также процессуальное оформление административных правонарушений, иных противоправных деяний или чрезвычайных происшествий. Методологическую основу статьи составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.). Реализация исполнительной власти, а также обеспечение общественного порядка находит свое практическое осуществление лишь непосредственно с помощью определенных способов и методов стратегического воздействия на сознание и поведение людей. В качестве этих способов на данном этапе развития общества выступают два взаимодополняющих метода государственного управления - убеждение и принуждение. Свое социальное назначение, а также эффективность своего воздействия данные методы находят в том, что они, во-первых, обусловливаются общими социально-экономическими закономерностями развития общества, во-вторых, обязательно должны находиться в неразрывном единстве, в-третьих, находятся в зависимости от того, насколько правильно и социально адекватно отражают требования жизни, экономические и политические потребности развития общества.
Ключевые слова: полиция, пресечение, административные, правоотношения, принуждение, надзор, юрисдикция, органы, МВД, правоохрана.
Administrative legal relations and their implementation in police activities in the process of application of restraint measures A.V. Kurakin, M.V. Kostennikov, K.A. Kareeva-Popelkovskaya
Administrative restraint measures implemented by the police staff form a constituent part of the system of administrative coercion, including organizational, verbal and psychological, proprietary, and organizational means, which are implemented in cases of behavior, which his deviant from lawfully established and generally accepted norms for the behavior of natural persons and legal entities, appearance of man-made, natural and other circumstances. These measures are aimed at the prevention, interception and procedural registration of administrative offences, other unlawful acts or emergency situations. The methodological basis for the studies was formed by the modern achievements of cognition theory. In the process of preparation of this article the authors used general philosophical, theoretical and empiric methods (dialectics, systemic method, analysis, synthesis, analogy, deduction, observation, modeling), traditional legal methods (formal logic method), and methods typical for specific sociological studies (statistical, expert evaluation, etc.). Implementation of executive power and guarantees of public order may be directly implemented in practice with the use of certain means and methods of strategic influence upon conscience and behavior of people. Convincing and coercion being two mutually complementing methods of state administration serve as these methods at the current stage of development of the society. Their social purpose and efficiency of their influence is due to the fact, that, firstly, they are caused by general social and economic patterns of development of the society, and secondly, they should be in inseparable unity, thirdly, they depend on how correctly and socially adequately the economic and political needs of society are reflected.
Key words: police, prevention, administrative relations, coercion, supervision, jurisdiction, bodies, the Ministry of Internal Affairs, protection of legal order.
Полиция, как самый универсальный правоохранительный орган, реализует комплекс стимулирующих методов, а также целую систему методов принуждения, которые при наличии воли государства заставляют физических и юридических лиц соблюдать установленные законом запреты и ограничения. Таким образом, государственное принуждение занимает центральное место в деятельности полиции. Именно посредством принуждения в большинстве случаев осуществляется противодействие преступлениям и административным правонарушениям, в ходе такой деятельности возникают самые различные правоотношения, в этой связи есть все основания обратиться к их содержанию. Так, в юридической науке нет более важного и, как правило, дискуссионного вопроса, чем вопрос о сущности и особенностях правовых отношений. И этому есть свое объяснение. Во-первых, проблема правовых отношений вообще является важной для общей теории права, а во-вторых, те или иные правоотношения уходят к предмету соответствующей отрасли права. В правовых отношениях наиболее ярко и собирательно отражаются специфические особенности механизма правового воздействия на общественные связи. В них отчетливо проявляется и специфика правовых методов регулирования общественных отношений, используемых различными отраслями права. Все это говорит о том, что правовые отношения занимают одно из центральных мест в юридической науке и правоприменительной практике <1>. -------------------------------- <1> См.: Лапшин В.Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. С. 31.
Как показывает правоприменительная практика в сфере внутренних дел, органы внутренних дел являются одним из основных субъектов административно-правовых отношений, которые возникают в различных отраслях и сферах государственного управления, а особенно в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Это и закономерно, поскольку смысл деятельности органов внутренних дел (полиции) - защита жизни, здоровья, достоинства, прав и свобод личности, охрана собственности, общественных и государственных институтов от противоправных посягательств. В процессе осуществления административной деятельности органы полиции: обеспечивают безопасность личности, предупреждают и пресекают преступления и административные правонарушения; выявляют и раскрывают преступления, охраняют общественных порядок и обеспечивают общественную безопасность; защищают частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, оказывают помощь физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Таким образом, полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. Выполняя возложенные законодательством на сотрудников полиции обязанности, они достаточно часто вступают в административно-правовые отношения с физическими и юридическими лицами, в том числе и при применении к ним мер административного пресечения. И от того насколько детально законодательством будет урегулирована их административная деятельность в сфере применения мер пресечения, напрямую будет зависеть уровень законности и правопорядка в сфере внутренних дел. Эти и ряд других обстоятельств обусловливают необходимость рассмотрения специфики административных правоотношений, возникающих при применении сотрудниками полиции мер пресечения. Значение административным правоотношениям, обусловленным применением мер пресечения придает и тот факт, что в системе МВД России происходят глубокие структурные преобразования, которые, безусловно, будут отражаться на содержании административно-правовых отношений с участием сотрудников полиции. Административные правоотношения представляют собой вид правовых отношений разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию и участникам. Административно-правовым отношениям свойственны все признаки любого правового отношения, как то первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающего ему юридическую форму, регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, корреспонденция взаимных обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В юридической литературе существует определение административно-правового отношения как урегулированного административно-правовой нормой управленческого правового отношения, в котором стороны выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантируемых административно-правовой нормой <2>. -------------------------------- <2> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1995. С. 58.
Круг общественных отношений, регулируемых нормами административного права, достаточно широк. Он не ограничивается сферой государственно-управленческих отношений, а включает в себя еще два вида общественных отношений - полицейские и отношения в области административной юстиции. В связи с этим представляется необходимым выделить некоторые особенности, способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. Они достаточно существенны, поскольку на природу административных правоотношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения; специфика административно-правового регулирования; содержание административно-правовых норм. На первый план выдвигаются предмет и метод административного права, которые дают необходимую основу для проведения видовых различий между правоотношениями. Проблема этих отношений всегда была остро дискуссионной <3>, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений еще больше усиливает это качество. Достаточно распространенным является мнение, что административно-правовые отношения в отличие от иных, прежде всего гражданско-правовых отношений, являются властеотношениями, построенными на началах "власть - подчинение". Для подобной оценки имеются определенные основания, однако буквальное истолкование формулы "властеотношения" требует некоторых уточнений. В современный период властеотношения как категорию не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений. Однако именно данный признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами полицейской деятельности, связанной с применением мер административного пресечения <4>. -------------------------------- <3> См.: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. <4> См.: Лапшин В.Н. Указ. соч. С. 32.
В административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, то есть государственный, интерес. Налицо прямая связь административно-правовых отношений не только с выражением, но и с обеспечением управленческих целей и интересов государства. Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов государственного управления и, прежде всего, органов исполнительной власти. И эта их особенность отражается на поведении любых участников такого рода правовых отношений, в связи с этим их права и обязанности непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти. Определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни - в сфере государственного управления. Административно-правовые отношения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и уголовно-правовые, финансовые, гражданские отношения), границы которого весьма широки, но и в связи или по поводу использования полномочными субъектами исполнительной власти своей компетенции в сфере применения мер административного пресечения. Названная особенность административных правоотношений объясняется тем, что полицейская деятельность, составляющая основной объект административно-правового регулирования, равно как и связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий полицейского характера. Вследствие этого в административно-правовых отношениях, вызванных применением мер административного пресечения, всегда одной из сторон является официальный представитель публичной власти, в нашем случае сотрудник полиции <5>. -------------------------------- <5> См.: Лапшин В.Н. Указ. соч. С. 34.
Административно-правовые отношения, связанные с применением мер пресечения, по своей сути являются организационными, а также принудительными отношениями. При этом имеется в виду их прямая связь с реализацией функций полиции, которые по своему содержанию направлены прежде всего на обеспечение правопорядка в различных сферах государственного управления. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм публичного управления в сфере внутренних дел вряд ли может реально функционировать. Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального назначения <6>. -------------------------------- <6> См.: Лапшин В.Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. С. 31.
Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны, которая не обладает властными полномочиями, не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Административно-правовые отношения могут возникать и вопреки желанию или согласию второй стороны. Этот признак в наибольшей степени отличает рассматриваемые отношения от гражданско-правовых отношений <7>. -------------------------------- <7> Там же.
Рассмотренная особенность административно-правовых отношений предопределяется прежде всего тем, что в них, как правило, участвует субъект публичной власти, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Так, полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. Таким образом, полиция обязана по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом с другой стороны в договорные отношения, что характерно для гражданско-правовых отношений. Нормы административного права фактически формулируют в подобных случаях меру не возможного, а обязательного поведения для той стороны возникающего административно-правового отношения, которая представляет публичную власть (должностное лицо). Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой. Нормами административного права установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае юридическая ответственность одной из сторон наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет о нарушении публично-правовых интересов в сфере государственного управления. Именно поэтому органы государственного управления (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований норм административного права. Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах <8>. Так, в соответствии со статьей 4.7 КоАП РФ: "Возмещение имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением", судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства <9>. -------------------------------- <8> См.: Абулгазин С.Б. Административно-правовые отношения в деятельности милиции по охране общественного порядка: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 84. <9> См.: Котюргин С.И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 45.
Административные правоотношения, возникающие в сфере государственного управления, предполагают участие в них органов внутренних дел (полиции). Эти отношения характеризуются не только властью и подчинением, но и равенством сторон. Проявление властности со стороны полиции возможно в деликтных правоотношениях. Однако в ряде случаев административно-правовые отношения строятся на основе равенства сторон и возникают при оказании сотрудникам полиции помощи лицу, пострадавшему от правонарушения или находящемуся в общественном месте в беспомощном состоянии, при обжаловании незаконных действий сотрудников помощи и в других случаях. Так, действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд <10>. -------------------------------- <10> См.: Лапшин В.Н. Указ. соч. С. 43.
Административно-правовые отношения в деятельности органа внутренних дел нередко возникают по инициативе гражданина. Только от его воли, действий зависит, будет или не будет существовать то или иное правоотношение. В подобных случаях гражданин имеет права, а органы полиции обязанности рассмотреть в установленное законодательством время заявление. Причем органы полиции не вправе отказаться от принятия соответствующего мотивированного решения по вопросу, интересующему гражданина. Свое решение полиция излагает в юридическом акте, который не всегда является обязательным для гражданина <11>. -------------------------------- <11> См.: Там же. С. 34.
Деятельность органов внутренних дел, в процессе которой возникают административно-правовые отношения, регламентируется многочисленными нормативными правовыми актами. Анализ норм административного права и практики их применения в сфере реализации мер пресечения показывает, что административно-правовые отношения в деятельности полиции возникают как при участии органов внутренних дел, так и других органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, физических и юридических лиц. Правовое отношение и, в частности, административно-правовое отношение состоит из обязанностей и прав его участников, в административно-правовом отношении субъективному праву одних участников соответствуют обязанности других. Обязанности сотрудников полиции, как участников административно-правовых отношений, можно классифицировать на ряд групп: по обеспечению личной безопасности граждан; по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; по раскрытию преступлений; по оказанию помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов <12>. -------------------------------- <12> См.: Лапшин В.Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. С. 31.
Обязанность участника административно-правового отношения есть обусловленная государственной защитой, а также требованиями управомоченного участника необходимость определенного поведения. Права и обязанности участников административно-правовых отношений следует рассматривать в неразрывной связи с определенными субъектами прав и обязанностей, в единстве с правовыми отношениями, в которых они участвуют. Административно-правовые отношения в деятельности полиции отличаются тем, что их участники обладают специфическими субъективными правами, обусловленными сферой охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, особенностями правового положения органов внутренних дел, характером выполняемых ими задач. Специфика субъективных прав участников рассматриваемых правовых отношений выражается в следующем: они возникают в особой сфере государственного управления; связаны в основном с удовлетворением неимущественных потребностей личности; им соответствуют обязанности органов внутренних дел. Субъективные права участников административно-правовых отношении в деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности многочисленны и неоднородны <13>. -------------------------------- <13> См.: Лапшин В.Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. С. 31.
В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. "О полиции" <14> представляется возможным выделить субъективные права, которыми обладают сотрудники полиции как участники административно-правовых отношений. Так, сотрудник полиции реализует свои права в процессе правоохранительной деятельности постоянно, независимо от времени и места нахождения, и субъективные права, возлагаемые на сотрудника полиции, в частности, при осложнении оперативной обстановки, возникновении чрезвычайных обстоятельств и др. -------------------------------- <14> См.: Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
К первым можно отнести следующие права сотрудников полиции: требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления либо административного правонарушения; получать от них необходимые объяснения, сведения, изымать документы, имеющие признаки подделки; использовать транспортные средства, а также средства связи, принадлежащие предприятиям, учреждениям, общественным объединениям и гражданам; в установленных законом случаях применять физическую силу, специальные средства, использовать и применять огнестрельное оружие и др. Ко вторым, возлагающим на сотрудников дополнительные права, относятся следующие: оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, при проведении карантинных мероприятий; пресечение массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений, организаций, а также в иных предусмотренных законом случаях временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также допуска граждан на отдельные участки местности, объекты и др. Всякому субъективному праву участников административно-правовых отношений в деятельности органов внутренних дел соответствует обязанность другого участника. Важнейшим составным элементом структуры любого правоотношения, включая административно-правовое, в деятельности полиции является объект. Анализ административно-правовых отношений в деятельности полиции позволяет сделать вывод, что их объект отличается от объекта иных правовых отношений. Специфика его обусловлена компетенцией органов внутренних дел, а также формами и методами их деятельности. Под объектом административно-правовых отношений в деятельности органов внутренних дел понимается поведение, деятельность участников правоотношения, иногда это материальные и духовные блага, услуги и личные неимущественные блага, в целях обладания которыми физические и юридические лица вступают в административные правоотношения <15>. -------------------------------- <15> См.: Лапшин В.Н. Указ. соч. С. 43.
Резюмируя вышеизложенное, можно определить, что административно-правовые отношения в деятельности органов полиции - это особая форма выражения общественных отношений, возникающих и существующих на основе норм административного права и складывающихся в деятельности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности <16>. -------------------------------- <16> См.: Абулгазин С.Б. Указ. соч. С. 94.
Административно-правовые отношения в деятельности органов полиции обладают рядом специфических черт. Во-первых, данные отношения возникают в особой сфере государственного управления. Во-вторых, анализ административно-правовых отношений в деятельности органов внутренних дел позволяет сделать вывод, что их объект отличается от объекта иных правовых отношений. Специфика его обусловлена компетенцией органов внутренних дел, а также формами и методами их деятельности. Этот вид правоотношений образует основное содержание деятельности полиции <17>. -------------------------------- <17> См.: Лапшин В.Н. Указ. соч. С. 31.
В юридической литературе об органе внутренних дел говорится в основном как о субъекте права. В качестве субъекта административных правоотношений орган внутренних дел прежде всего выступает частью общей системы органов государственного управления и обладает всеми признаками. В то же время для органа внутренних дел присущи специфические черты, отличающие его от других органов системы государственного управления. Для того чтобы стать участником административных правоотношений, орган внутренних дел должен обладать свойством субъекта административного права. Это свойство он получает с момента своего образования. Орган внутренних дел - исполнительный орган государства, на который законодательством возложены задачи: обеспечение личной безопасности граждан; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие и расследование преступлений, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством, оказание в пределах компетенции органов внутренних дел помощи гражданам, должностным лицам, организациям в осуществлении их прав и законных интересов. Для реализации вышеперечисленных задач органы внутренних дел наделяются соответствующими государственно-властными полномочиями, в частности полномочиями по применению мер административного принуждения (мер административного предупреждения, мер административного пресечения, мер административно-процессуального обеспечения и административных наказаний) <18>. -------------------------------- <18> См.: Лапшин В.Н. Указ. соч. С. 34.
Осуществление задач и полномочий органом внутренних дел осуществляется в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Распорядительный характер деятельности органа внутренних дел проявляется в том, что, исполняя нормативные правовые акты, он дает обязательные для исполнения распоряжения и принимает, как уже выше указывалось, меры административного принуждения. В то же время орган внутренних дел отличается по характеру деятельности от многих органов государственного управления. Эта способность обусловлена не только объектом воздействия, но и спецификой построения организации его деятельности, а именно тем, что орган внутренних дел, как правило, непосредственно организует и осуществляет практическую деятельность, связанную с охраной общественного порядка. Органы внутренних дел привлекают к административной ответственности за мелкое хулиганство, за нарушение правил дорожного движения и т.д. Сочетание в деятельности органа внутренних дел управленческих процессов с практическим осуществлением охраны правопорядка представляет собой специфическую особенность этого органа как субъекта административного правоотношения. Органу внутренних дел в то же время присущи все иные признаки органа государственного управления <19>. -------------------------------- <19> См.: Лапшин В.Н. Административные правоотношения в деятельности органов внутренних дел. Караганда, 1986. С. 31.
Орган внутренних дел осуществляет оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную и административную деятельность. Административная деятельность, в процессе которой, главным образом, и возникают административно-правовые отношения, наиболее значительна и объемна, поэтому не случайно, что охрана общественного порядка названа среди приоритетных задач, решаемых МВД России, и ее осуществлением занято большинство сотрудников органов внутренних дел (полиции). Принимая во внимание тот факт, что в административных правоотношениях участвуют сотрудники органа внутренних дел, представляется необходимым рассмотреть орган внутренних дел как субъект административного правоотношения с позиции системы, наделенной правами и юридическими обязанностями. При этом возникает вопрос, кто же является субъектом этих отношений: орган внутренних дел в целом или его начальник, подразделение органа внутренних дел или сотрудники этого подразделения. Решение этого вопроса имеет практическую значимость. Представляется, что ответ на этот вопрос не может быть однозначным. В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. "О полиции" <20> полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (ст. 4). -------------------------------- <20> См.: Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
Основным субъектом рассматриваемых административных отношений является сотрудник органа внутренних дел. Административное законодательство представляет каждому сотруднику органа внутренних дел право выступать в качестве субъекта административного правоотношения и наделяет его для этого соответствующими полномочиями. Признавая сотрудника органа внутренних дел одним из субъектов административного правоотношения, необходимо отметить, что анализ законодательства и практики позволяет утверждать - субъектом рассматриваемых отношений может быть орган внутренних дел в целом. Дело в том, что ни один сотрудник органа внутренних дел не обладает всей компетенцией органа, даже его начальник, так как компетенция начальника органа внутренних дел производна от компетенции органа внутренних дел в целом. Орган внутренних дел - не только простой набор индивидуальностей, а органическое целое со строго определенными целями, и он вступает во многие административные правоотношения. Структурные подразделения органа внутренних дел также являются субъектами административных правоотношений. Такие отделы и отделения, как Государственная инспекция безопасности дорожного движения и т.д., осуществляют административную деятельность в конкретной сфере внутренних дел на основе специализации управленческой деятельности. Каждому подразделению соответствует свой объект управления, и они вступают в строго определенные административные правоотношения <21>. -------------------------------- <21> См.: Абулгазин С.Б. Указ. соч. С. 94.
Так, подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России оказывают управляющее воздействие на общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения. Иными словами, проявляется характерная для управления зависимость, а именно любому объекту управления должен соответствовать субъект управления. Орган государственного управления осуществляет свою деятельность на строго определенной территории. Применительно к органу внутренних дел это выражается в том, что он выполняет свой задачи на территории соответствующего муниципального образования. Однако анализ законодательства показывает, что административная деятельность органа внутренних дел может осуществляться за пределами территории, обслуживаемой этим органом. Так, в соответствии с действующим законодательством на каждого сотрудника органа внутренних дел возложена обязанность охранять общественный порядок. Это предполагает применение мер предупреждения и пресечения в отношении правонарушителей, независимо от места работы сотрудника органов внутренних дел (полиции) и территориальной расположенности органа внутренних дел: также независимо от территории следует содействовать должностным лицам всех организаций при исполнении ими служебных обязанностей в случаях отказа граждан подчиниться их законным требованиям, это же относится и к оказанию помощи гражданам, находящимся в общественных местах в беспомощном состоянии <22>. -------------------------------- <22> См.: Лапшин В.Н. Указ. соч. С. 31.
В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. "О полиции" <23> сотрудник полиции, проходящий службу в территориальном органе, выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, предоставленные полиции, в пределах территории, обслуживаемой этим территориальным органом, в соответствии с замещаемой должностью и должностным регламентом (должностной инструкцией). За пределами указанной территории сотрудник полиции выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, предоставленные полиции, в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (ст. 25). -------------------------------- <23> См.: Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
Деятельность органа внутренних дел, как и других органов государственного управления, носит государственно-властный характер, который проявляется в следующем: в предоставленных правах и обязанностях; в праве издавать нормативные правовые акты, обязательные для исполнения всем тем, кому они адресованы, в осуществлении деятельности от имени государства. При анализе органа внутренних дел как системы, наделенной правами и юридическими обязанностями, необходимо установить, кто же является субъектом этих отношений: орган внутренних дел в целом или его начальник, подразделение органа внутренних дел или сотрудники этого подразделения? Решение этого вопроса имеет практическую важность, и значимость его увеличивается при определении его компетенции и меры ответственности за порученное дело. Анализ административно-правовых норм позволяет утверждать, что участниками исследуемых отношений в лице органа внутренних дел могут быть различные его структурные элементы. В административных правоотношениях орган внутренних дел может участвовать как единое целое, субъектами отношений могут быть его структурные подразделения, а также их сотрудники. В заключение рассмотрение вопр
|
