Подзаконные федеральные нормативно-правовые акты

Подзаконный нормативно-правовой акт понимается как акт, принятый на основе Конституции в соответствии с законом с целью конкретизации и дополнения его нормативных положений. Подзаконные федеральные нормативно-правовые акты принимает Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти.

Множественность органов, наделенных правом принимать подзаконные акты, приводит к тому, что система таких актов является необычайно сложной, многообразной и разноуровневой. Ориентированная на реализацию Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ система содержит немало принципиально важных нормативных предписаний, завершающих процесс нормативно-правового регулирования и обеспечивающих эффективное действие конституционных и законодательных норм.

Система подзаконных нормативно-правовых актов подразделяется на четыре больших массива: федеральные акты, акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления и локальные акты организаций, учреждений, предприятий.

В системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов наибольшей юридической силой обладают указы и распоряжения Президента РФ, что прямо и непосредственно вытекает из его конституционного статуса главы государства. Возложенная на Президента РФ обязанность определять основные направления внутренней и внешней политики государства объективно обусловливает его активное участие в нормативно-правовом регулировании общественных отношений, установлении и закреплении правовых предписаний по важнейшим вопросам жизни и деятельности общества и государства.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президент РФ весьма активно принимает нормативные указы по достаточно широкому кругу вопросов. Наибольшее значение имеют его указы, принимаемые по важнейшим вопросам экономики, культуры, образования, обороноспособности страны. Так, Президент РФ своим указом гарантировал право граждан на бесплатное полное среднее общее образование. Конституция РФ, закрепив право на бесплатное основное общее образование, т.е. девять классов, отменила прежнее конституционное право россиян на бесплатное полное среднее общее образование. Чтобы сохранить это демократическое право, Президент РФ 8 июля 1994 г. издал указ «О гарантиях прав граждан на получение образования».

Названный указ Президента РФ гарантировал более широкие права граждан по сравнению с теми, что закреплены в Конституции РФ и, соответственно, не противоречил ей. Ибо согласно ст. 90 Конституции РФ нормативные акты Президента РФ не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Однако не во всех указах это требование выполняется неукоснительно. Президентом РФ принимались указы по вопросам налогового законодательства, приватизации государственных предприятий, борьбы с преступностью, отнесенным к ведению федерального законодатег! -ного органа. Наличие указов Президента, однако, не ограничивает права Государственной Думы принять по этому вопросу федеральный закон и установить иные нормы.

Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента РФ неконституционными. В этом случае они утрачивают силу полностью или частично сразу же после принятия соответствующего решения.

Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает нормативно-правовые постановления и распоряжения, которые не могут противоречить Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Правительство РФ, будучи органом, осуществляющим и возглавляющим исполнительную власть, играет важную роль в создании системы эффективно действующих норм права. Практически каждый третий федеральный закон содержит поручения Правительству подготовить и принять нормативные постановления. Соответственно и степень действенности значительной части законодательных норм ставится в прямую зависимость от оперативности и полноты нормативно-правового регулирования, осуществляемого Правительством.

Большая нормотворческая работа осуществляется Правительством РФ по собственной инициативе. Всего же оно ежегодно принимает около 1000 нормативно-правовых актов по вопросам финансовой и кредитной политики, образования, науки, управления федеральной собственностью, охраны правопорядка, прав и свобод граждан.

Новой формой реализации федеральных законов являются федеральные целевые программы, которые принимаются Правитель ством России начиная с 1992 г. Будучи комплексным актом, содержащим нормативно-правовые и оперативно-хозяйственные предписания, программы закрепляют финансовые, материально-технические, организационные и иные меры, с помощью которых предполагается успешное решение соответствующей экономической, социальной или иной жизненно важной проблемы государства и общества. Так, федеральная целевая научно-техническая программа на 1996—2000 годы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям науки и техники гражданского назначения», утвержденная постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1414, определяет перечень приоритетных направлений развития науки и техники, порядок и размеры их финансирования, порядок участия научных коллективов в реализации этой программы и др. В конечном итоге Программа дает системное решение вопросам развития науки в условиях кризисного состояния экономики России.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

В системе подзаконных нормативно-правовых актов весьма велик удельный вес ведомственных нормативных актов, принимаемых федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти (ведомствами). Акты этих органов издаются на основе федеральных законов, указов Президента РФ и актов Правительства РФ.

По сфере действия ведомственные акты подразделяются на два вида: 1) акты, которые подлежат исполнению только органами, учреждениями и организациями соответствующей отрасли экономики, культуры, управления; 2) общеобязательные акты, которые носят межведомственный характер и распространяют свое действие на граждан, иные организации и учреждения. Правом издания последних актов обладают министерства финансов, юстиции, образования, внутренних дел, Госналогслужба России, другие ведомства, в компетенцию которых входит осуществление функций межотраслевого управления.

Примером общеобязательного акта может служить письмо Минобразования России от 14 июня 2001 г. «Об организации выезда несовершеннолетних граждан Российской Федерации на отдых, лечение или обучение», которое является обязательным для исполнения граж данами, образовательными учреждениями независимо от их органи зационно-правовых форм.

Чтобы исключить практику принятия и действия обид'обязателъ ных нормативно-правовых актов, нарушающих права и свободы граждан, иных лиц, все такие акты подлежат государственной регис грации в Министерстве юстиции РФ.

Действующая Конституция РФ не регламентирует правотворческую деятельность министерств и ведомств и не определяет форм, в которых могут приниматься их нормативно-правовые акты. Поэтому на практике наблюдается необычайная пестрота в видах ведомственных нормативно-правовых актов. Чаще всего такие акты принимаются в форме приказов, инструкций, указаний, писем, постановлении и даже телеграмм.

В правотворческой практике федеральных министерств и ведомств в последнее время широко применяется новый вид правовых источ ников — соглашения, заключаемые с органами исполнительной власти субъектов РФ. С помощью таких соглашений закрепляется перераспределение полномочий между органами исполнительной власти субъектов Федерации и федеральными органами, предусмотренное ч. 2 и 3 ст. 79 Конституции РФ, что способствует снятию противоречий и коллизий между ними.

Нормативно-правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть отменены Правительством РФ.

4. Подзаконные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на основе федеральных законов, нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов, принимаемых законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ входит регулирование общественных отношений по весьма широкому кругу вопросов, связанных с реализацией полномочий в сфере планирования, бюджета, финансов, использования земли и других природных pecvpcoB, строительства, транспорта и связи, коммунального, торгового и социальиого культурного обслуживания, социальной защиты населения, охраны прав и свобод граждан.

Порядок правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ определяется Конституциями республик, уставами и положениями краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Президенты республик принимают указы и распоряжения. Глава исполнительной власти субъекта РФ правомочен принимать нормативно-правовые акты в форме постановлений и распоряжений. Руководители министерств, управлений, иных органов исполнительной власти субъекта РФ могут принимать приказы, издавать инструкции, рекомендации, положения.

В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина Президент РФ имеет право приостанавливать действия таких актов до решения вопросов соответствующим судом. Этим правом Президент РФ пользовался несколько раз. В частности, 18 января 1996 г. Президент РФ приостанавливал действие указа Президента Республики Башкортостан «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями и организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты». До судебного рассмотрения дело, однако, не дошло в связи с тем, что указ был отменен Президентом Республики Башкортостан.

Система нормативно-правовых актов органов местного самоуправления состоит из нормативных решений, принимаемых на референдумах, собраниях и сходах граждан, а также органами местного самоуправления. Порядок осуществления нормотворческой деятельности при решении вопросов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований, которые принимаются либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления. Этим же актом определяются и формы, в которых принимаются нормативные решения.

Органы местного самоуправления правомочны принимать нормативно-правовые решения в пределах их компетенции, в том числе устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, устанавливать местные налоги и сборы, утверждать местный бюджет, принимать программы развития муниципального образования. Нормативные решения, принятые в ходе референдума, представительными органами местного самоуправления и должностными лицами, подлежат обязательному исполнению всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Названные решения в случае их несоответствия Конституции, законам, иным нормативно-правовым актам государственных органов могут быть отменены только в судебном порядке.