Международно-правовая характеристика кризисных ситуаций

 

Вооруженные конфликты, ломая определенные отношения, служат источником развития новых отношений. Общественная значимость, объективно обусловленная заинтересованность в самостоятельном регулировании данного комплекса отношений, объясняются теми отрицательными последствиями, которые несут с собой войны и вооруженные конфликты.

Женевские конвенций (1949 г.) наряду с термином " война" применяют выражения " международный вооруженный конфликт" (ст. 2) и " немеждународный вооруженный конфликт" (ст. 3). Любая война - это прежде всего вооруженный социальный конфликт, это организованная вооруженная борьба между независимыми суверенными государствами*(99). Война обладает рядом признаков, не присущих вооруженным конфликтам*(100). Во-первых, она ведет к качественному изменению состояния общества. Многие государственные институты начинают выполнять специфические функции, порожденные войной. Для обеспечения победы над врагом перестраиваются вся жизнь общества, вся экономика страны, концентрируются ее материальные и духовные силы, усиливается централизация власти. При вооруженном конфликте*(101) обычно преследуются более ограниченные, чем в войне, политические цели, которые не требуют кардинальной перестройки всего государственного механизма и перевода экономики на военные рельсы, общество в целом не переходит в особое состояние - состояние войны. Во-вторых, при объявлении войны сразу же должны вступать в действие нормы МГП в полном объеме, в то время как при вооруженном конфликте это бывает не всегда. С юридической точки зрения, войне (в ее классическом понимании) присущи следующие признаки: формальный акт ее объявления; разрыв дипломатических отношений между воюющими государствами; аннулирование двусторонних договоров, особенно политических.

Современное международное право запрещает государствам обращаться к войне для урегулирования споров, агрессивная война запрещена международным правом: ее подготовка, развязывание и ведение - это международное преступление. Сам факт объявления войны рассматривается как агрессия*(102). Развязывание агрессивной войны влечет за собой международно-правовую ответственность*(103). После Второй мировой войны возникли десятки вооруженных конфликтов, но, как правило, их не объявляли. Более того, отдельные вооруженные конфликты имели место при сохранении дипломатических и договорных отношений. Все это привело к появлению нового понятия - " вооруженный конфликт". Таким образом, понятие " война" употребимо, когда речь идет о вооруженном столкновении между двумя или несколькими суверенными, независимыми государствами, в иных случаях может применяться термин " вооруженный конфликт".

Женевские конвенции вместе с Дополнительными протоколами содержат 28 положений только по вооруженным конфликтам немеждународного характера и почти 500 статей по международным вооруженным конфликтам. Однако не подлежит сомнению, что с гуманитарной точки зрения проблемы одни и те же, стреляют ли через границы или в пределах государственных границ. А объяснение этой громадной разницы в количестве положений кроется в понятии " государственный суверенитет".

Вооруженным конфликтом немеждународного характера называется вооруженное противостояние, имеющее место в пределах территории государства, между правительством, с одной стороны, и организованными вооруженными повстанческими группами - с другой. Лица, входящие в состав таких групп, сражаются в целях захвата власти, достижения большей автономии в пределах государства, отделения и создания собственного государства. Понятие " немеждународный вооруженный конфликт", а также критерии, характеризующие его, закреплены в Дополнительном протоколе II (1977 г.) к Женевским конвенциям (1949 г.). Согласно ст. 1 этого протокола под немеждународным вооруженным конфликтом понимаются все не подпадающие под действие ст. 1 Дополнительного протокола I вооруженные конфликты, происходящие на территории какого-либо государства, " между его вооруженными силами и антиправительственными вооруженными силами или другими организованными вооруженными группами, которые, находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью его территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия и применять настоящий Протокол". Таким образом, исходя из приведенного определения можно констатировать, что Дополнительный протокол II охватывает лишь конфликты вооруженных сил (т.е. законного правительства государства - " Высокой Договаривающейся Стороны") с силами мятежников*(104).

Критериями, характеризующими немеждународный вооруженный конфликт*(105), являются следующие: наличие враждебных организованных действий между противоборствующими силами; применение оружия; коллективный характер выступлений; минимум организации мятежников; определенная продолжительность конфликта; контроль мятежников над частью территории государства (см. Приложение 11).

Основные правила, касающиеся соблюдения прав человека, обеспечение которых является международно-правовым обязательством государств и подлежащие соблюдению воюющими в таких конфликтах, закреплены в ст. 3, общей для всех Женевских конвенций (1949 г.). Сфера ее применения ограничивается ситуациями, когда вооруженная борьба ведется на территории одного государства. Статья 3 устанавливает, что все эти положения " не будут затрагивать юридического статуса находящихся в конфликте сторон". Из анализа этой статьи видно, что не все положения Женевских конвенций 1949 г. распространяются на внутренние вооруженные конфликты, ст. 3 обеспечивает применение в немеждународных вооруженных конфликтах лишь основных положений МГП.

Согласно его преамбуле Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям 1949 г. призван " обеспечить лучшую защиту жертв вооруженных конфликтов". В преамбуле дается ссылка на ст. 3, общую для Женевских конвенций 1949 г., и подчеркивается, что принципы, изложенные в этой статье, " лежат в основе уважения человеческой личности в случае вооруженного конфликта, не носящего международный характер". Из этого следует, что Дополнительный протокол II необходимо рассматривать лишь как дополнение к ст. 3*(106). В пункте 2 ст. 1 Дополнительного протокола II устанавливается, что его положения не применяются к ситуациям нарушения внутреннего порядка и внутренней напряженности, таким, как беспорядки, отдельные или спорадические акты насилия и иные акты аналогичного характера, поскольку они не являются вооруженными конфликтами (т.е. дается негативное определение-отрицание). Участие ВС РФ в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного, экологического природного характера регламентировано гл. 12 Устава гарнизонной и караульной службы ВС РФ. Установлены четкие критерии чрезвычайных ситуаций техногенного характера (см. Приложение 12/1), природного характера (см. Приложение 12/2) и экологического характера (см. Приложение 12/3).

Ни одно государство не должно ни прямо, ни косвенно вмешиваться по какой бы то ни было причине в вооруженный конфликт, происходящий на территории другого государства*(107). МГП применимо, когда речь идет о внутренних вооруженных конфликтах, если военные действия достигают определенного уровня интенсивности. Все, что ниже этого уровня, уже не вооруженный конфликт, а внутренние волнения и беспорядки. Но это касается только применения норм внутригосударственного права, поскольку в контексте рассматриваемой проблемы критериями применения норм МГП являются степень насилия и потребность жертв в защите. Статья 3 Женевских конвенций начинает действовать, если в процессе беспорядков участники массовых выступлений организуются в антиправительственные вооруженные формирования и усиленно используют оружие (ведут боевые действия). Статья 3 гарантирует лицам, которые непосредственно не участвуют в боевых действиях либо прекратили участие в них вследствие болезни, ранения, задержания или по любой другой причине, минимальные гуманитарные права - запрет убийства, жестокого обращения, пыток и истязаний, оскорбительного и унижающего обращения (в том числе по причинам, связанным с расовой принадлежностью, вероисповеданием, происхождением, имущественным положением), использования в качестве заложников, внесудебных расправ. Что же касается участников антиправительственных вооруженных формирований, которые продолжают участвовать в боевых действиях и не складывают оружие, то МГП оставляет за государством любые варианты силового воздействия на них, вплоть до физического уничтожения. Такого рода кризисные ситуации характеризуются как внутренние вооруженные конфликты низкой интенсивности.

По мере эскалации вооруженного конфликта, при наличии ответственного командования и установления антиправительственными формированиями такого контроля над определенной территорией, который позволяет вести скоординированные и продолжительные военные действия (ст. 1 Дополнительного протокола II), можно констатировать наличие внутреннего вооруженного конфликта высокой интенсивности*(108). Именно для регулирования таких вооруженных конфликтов предназначен Второй Дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 г. В этом контексте представляется целесообразным провести различие между МГП и " правом прав человека" *(109). Право прав человека налагает ограничения на власть государства по отношению ко всем лицам, на которых распространяются его полномочия, включая его собственных граждан. Эти ограничения действуют постоянно*(110). МГП специально создано для условий войны; оно регулирует отношения воюющих сторон в целях обеспечения прав человека, находящегося во власти противника. Но в вооруженных конфликтах немеждународного характера лица, находящиеся во власти противника, являются в то же самое время гражданами одной с ним страны. Следовательно, защита, предоставляемая правом прав человека, и защита, оказываемая МГП, пересекаются. Тот факт, что права человека могут ограничиваться во время вооруженного конфликта, свидетельствует о том, что гарантии прав человека являются неполными. Тем не менее хорошо разработанные процедуры и механизмы международного контроля за соблюдением договоров о правах человека дополняют МГП, предоставляя более эффективную защиту жертвам войны.

Международный вооруженный конфликт как юридическое понятие впервые упоминается в ст. 2, общей для всех Женевских конвенций 1949 г. Для признания его таковым не требуются какой-либо минимальный уровень насилия или боевые действия, контроль над территорией противника и т.д. При этом боевые действия могут быть весьма незначительными или даже не иметь места вообще (например, объявление о вторжении на территорию иностранного государства без последующего ведения боевых действий, вторжение, не встретившее сопротивления, и т.п.). И.Н. Арцибасов предлагает считать " международным вооруженным конфликтом" общественные отношения, складывающиеся между субъектами международного права в период, когда одна сторона применяет вооруженную силу против другой*(111). Вместе с тем ст. 2, общая для всех Женевских Конвенций 1949 г., устанавливает, что международный вооруженный конфликт - это вооруженное столкновение, возникающее " между двумя или несколькими Высокими Договаривающимися Сторонами".

Необходимо отметить, что если признание суверенных государств участниками вооруженных конфликтов не вызывает сомнений, то по вопросу о том, можно ли считать таким участником ООН (когда по решению Совета Безопасности ООН применяются вооруженные силы ООН) или национально-освободительное движение, до сего времени идут споры. Международная правосубъектность ООН обусловлена критериями, которые присущи субъекту международного права. В соответствии с Уставом ООН она может применять вооруженные силы в целях пресечения агрессии, ее предотвращения, поддержания международного мира и безопасности. В данном случае вооруженные силы ООН действуют от имени сообщества народов. Согласно ст. 43 Устава ООН Совет Безопасности ООН может заключить соглашение с любым членом ООН о выделении последним контингентов войск. Вооруженные силы ООН - это контингенты войск отдельных стран, которые, в свою очередь, являются участниками Женевских конвенций 1949 г.

Представляется важным принятие специальной декларации ООН, в которой признавалось бы, что действие Женевские конвенций 1949 г. распространяется на чрезвычайные вооруженные силы ООН в той же степени, в какой оно распространяется на вооруженные силы государств - участников этих Конвенций. Пока лишь в инструкциях Генерального секретаря ООН и в соглашениях, заключаемых в соответствии со ст. 43 Устава ООН Советом Безопасности ООН с членами ООН, которые выделяют свои контингенты войск в состав вооруженных сил ООН, указывается, что вооруженные силы ООН будут соблюдать нормы МГП.

Практические и теоретические трудности при определении понятия международного вооруженного конфликта возникают также в следующих ситуациях: когда угнетенная нация или народ поднимается на борьбу против колониального, расистского режима или иностранного господства; при вооруженном конфликте в одном государстве, в котором в той или иной степени участвует третья сторона - другое государство. Многими исследователями эти ситуации характеризуются как " локальные войны" *(112). Важность исследования этих двух ситуаций диктуется теми обстоятельствами, что они составляют одну важную двуединую проблему относительно, во-первых, квалификации национально-освободительной борьбы и, во-вторых, перехода немеждународного вооруженного конфликта в международный вооруженный конфликт.

Дополнительный протокол I 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. содержит определение международного вооруженного конфликта (п. 4 ст. 1). К нему относятся и такие ситуации, в которых " народы ведут борьбу против колониального господства и иностранной оккупации и против расистских режимов в осуществление своего права на самоопределение". Из признания национально-освободительных войн международными вооруженными конфликтами следует, что на них должно распространяться действие норм МГП. Вместе с тем особую сложность представляет проблема, заложенная в механизме присоединения к Дополнительным протоколам 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. Согласно ст. 92 Дополнительного протокола I он может быть подписан только участником четырех Женевских конвенций, присоединиться к Дополнительному протоколу I также может только участник Женевских конвенций (ст. 94), для национально-освободительных движений не предусматривается и процедура ратификации (ст. 93). Выход, казалось бы, указан в самом Дополнительном протоколе I. Пункт 3 ст. 96 указывает, что " власть, представляющая народ, ведущий борьбу против одной из Высоких Договаривающихся Сторон в вооруженном конфликте типа упомянутого в п. 4 ст. 1, может взять на себя обязательство применять конвенции и настоящий Протокол в отношении такого конфликта путем одностороннего заявления, адресованного депозитарию". Анализ понятия " одностороннее заявление", проведенный Р.А. Каламкаряном*(113), позволяет сделать выводы о наличии определенных последствий в отношении конкретного конфликта:

для власти, представляющей народ (как стороны, находящейся в конфликте) и взявшей на себя обязательство применять четыре Женевские конвенции и Протокол путем одностороннего заявления, они вступают в силу немедленно;

после заявления упомянутая власть получает такие же права и принимает на себя те же обязательства, которые имеют участники Женевских конвенций и Протокола;

после заявления положения Женевских конвенций и Протокола являются обязательными для всех сторон, находящихся в данном конфликте. До подобного одностороннего заявления вооруженный конфликт должен регулироваться либо Дополнительным протоколом II, либо ст. 3, общей для всех четырех Женевских конвенций 1949 г.

Иная ситуация возникает при наличии в данном государстве вооруженного конфликта и участии в нем в той или иной степени другого государства. Вооруженный конфликт между повстанцами и центральным правительством в самом начале носит на себе отпечаток внутреннего конфликта и лишь по мере его эскалации может быть охарактеризован как международный. При этом должен иметь место ряд существенных моментов. Во-первых, необходимо учитывать цели, за осуществление которых сражаются повстанцы: если борьба направлена против колониального или расистского режима, то она сама по себе носит международный характер; если повстанцы осуществляют свое право на самоопределение, то их борьба тоже будет носить характер международного вооруженного конфликта. Во-вторых, признание повстанцев " воюющей стороной" выводит их из изоляции, они получают выход на международную арену по следующим признакам:

признание законным правительством государства, на территории которого возник вооруженный конфликт, отделяющейся части в качестве самостоятельного субъекта международного права, а повстанцев - в качестве воюющей стороны*(114);

признание повстанцев*(115) воюющей стороной*(116) другим государством (третьей стороной). Правовая оценка вооруженного конфликта меняется в зависимости от объема признания со стороны другого государства. Если повстанцы признаются в качестве воюющей стороны и им оказывается помощь, то внутренний конфликт тем самым перерастает в международный вооруженный конфликт и в этом случае начинают действовать все нормы МГП. Если же другое государство (третья сторона) оказывает помощь центральному правительству, то конфликт, в принципе, не перерастает в международный;

признание повстанцев со стороны ООН или региональных международных организаций*(117).

Под гуманитарными силовыми операциями ООН следует понимать принудительные меры ООН, которые связаны с использованием вооруженной силы, осуществляемые на основе Главы VII Устава ООН и в рамках резолюций Совета Безопасности ООН в целях обеспечения соблюдения принципов международного права, в случае, если масштабы и серьезность их нарушений в конкретном государстве представляют собой нарушение международного мира или угрозу миру, а официальные власти этого государства не в состоянии (или не желают) самостоятельно преодолеть кризисную ситуацию. Причем гуманитарные силовые операции ООН как разновидность принудительных мер Совета Безопасности ООН следует отличать от операций ООН по поддержанию мира, которые основываются на принципе неприменения силы (см. Приложение 28).

Поддержание мира определяется как размещение войск ООН в зоне конфликта с согласия государств или, при необходимости, других соответствующих структур в качестве временной меры по сдерживанию вооруженной борьбы, предотвращению возобновления военных действий и по восстановлению международного мира и безопасности*(118). Функции сил по поддержанию мира, которые традиционно состояли в контроле за соблюдением соглашений о прекращении огня, демаркационных линиях и выводе войск, за последние годы расширились, включив в себя контроль за проведением выборов, доставку грузов гуманитарной помощи, содействие процессу национального примирения и восстановления социальной, экономической и административной инфраструктуры государства. Силы по поддержанию мира не имеют военных полномочий на принятие силовых мер, и, хотя они и вооружены легким оборонительным оружием, личный состав этих сил вправе применять его только в случае крайней необходимости и только в целях самообороны*(119).

Установление мира представляет собой предусмотренную Главой VII Устава ООН операцию, проводимую силами ООН или отдельными государствами, группами государств, региональными организациями на основании просьбы со стороны заинтересованного государства (Корея, 1950 г.) либо с санкции Совета Безопасности ООН (Персидский залив, 1990 г.). Эти силы имеют ясную боевую задачу и право применять принудительные меры в целях выполнения своего мандата*(120).

Примерами гуманитарных силовых операций ООН могут считаться акции ООН, которые осуществлялись в отношении Ирака в 1991 г., Сомали в 1992 г. (операции по поддержанию мира, которые начинали проводиться в соответствии с главой VI Устава ООН, по ходу развития конфликта переросли в операции, предусмотренные главой VII)*(121), Боснии и Герцеговины в 1993-1995 гг. (при проведении операций сочетались характерные черты действий как по установлению, так и по поддержанию мира)*(122), в Руанде и Гаити в 1994 г. (традиционные действия по поддержанию мира, предпринимаемые с согласия всех заинтересованных сторон, осуществлялись параллельно с временными операциями под командованием и контролем отдельных государств)*(123).

Основной формой миротворческой деятельности в СНГ являются операции по поддержанию мира, для чего сформированы Коллективные силы по поддержанию мира. Практика показала, что они являются эффективным средством прекращения (локализации) вооруженных конфликтов. Однако миротворческие силы должны быть подлинно коллективными. Несмотря на то что решения о проведении операций по поддержанию мира в Таджикистане, Абхазии и Грузии принимались коллективно главами стран СНГ, фактически эти операции проводятся только силами России. Коллективные миротворческие силы в Таджикистане более чем на 90% укомплектованы российскими военнослужащими, а в Абхазии и Южной Осетии - на 100%. Отсутствует единство и в подходах к созданию в государствах Содружества на постоянной основе национальных формирований для использования в операциях по поддержанию мира. Позиция Казахстана, Узбекистана и Украины заключается в придании им статуса резервных сил ООН и предполагает их участие только в операциях, проводимых под эгидой ООН, а Украина не исключает возможности их участия и в операциях под эгидой ОБСЕ. За 10 лет, в течение которых в СНГ имели место вооруженные конфликты, ООН не учредила ни одной полномасштабной операции по поддержанию мира, что дает возможность говорить о тенденции смещения миротворческих усилий с применением воинских контингентов на региональный уровень*(124). Идет активный поиск новых подходов в определении роли международных региональных (СНГ, ОБСЕ, ОАЕ) и других организаций в миротворческом процессе (об этом свидетельствуют факты подтверждения легитимности проводимых операций). Все это дает основания предполагать, что механизм задействования воинских контингентов в операциях по поддержанию мира Советом Безопасности ООН в ближайшие годы может быть изменен. Например, Совет Безопасности ООН будет принимать решение о проведении операции по поддержанию мира, а ее непосредственное осуществление поручать региональной организации, сохраняя при этом за собой функции стратегического руководства и контроль за выполнением мандата операции. К этому должна быть готова Российская Федерация, на это следует обращать внимание при развитии международного сотрудничества (см. Приложение 29).

Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ " О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" *(125) определяет порядок предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала, организации его подготовки и обеспечения для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

Под деятельностью по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием Российской Федерации понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности ООН в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российской Федерации и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями (далее - миротворческая деятельность), а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии (см. Приложение 30).

Таким образом, в МГП традиционно сложилось деление вооруженных конфликтов немеждународного характера на конфликты низкой интенсивности и конфликты высокой интенсивности*(126). Вместе с тем такое деление уже не отражает всего спектра кризисных ситуаций, складывающихся в мировой практике государств. Практически все гражданские войны, как указывает Х.П. Гассер*(127), так или иначе связаны с международными событиями, и лишь за редкими исключениями внутренние конфликты не остаются " за закрытыми дверями". Воздействие третьих государств на конфликт может принимать любые формы, вплоть до вооруженного вмешательства. В результате международное соперничество превращается в " войну по доверенности", которая зачастую ведется в интересах сторонних государств. Международное право - в его общепринятом толковании - не запрещает вмешательство в конфликт другого государства (третьей стороны) на стороне и по инициативе правительства, в то время как участие в конфликте на стороне повстанцев рассматривается как незаконное вмешательство во внутренние дела соответствующего государства и, следовательно, как нарушение международного права. В международно-правовой литературе они получили наименование " интернационализированные немеждународные вооруженные конфликты".

По объему правового регулирования можно выделить две группы правоотношений, которые складываются между участвующими в конфликте сторонами. Так, статья 3, общая для всех Женевских конвенций, и Дополнительный протокол II 1977 г. регулируют правоотношения в вооруженных конфликтах между правительством и повстанцами, а также между другим государством (третьей стороной), принимающим участие в конфликте на стороне правительства, и повстанцами. МГП вступает в действие в полном объеме, когда имеет место вооруженный конфликт между государствами, принимающими участие в конфликте на обеих сторонах, а также между правительством и другим государством (третьей стороной), принимающим участие в конфликте на стороне повстанцев (см. Приложение 11).