Общественная и благотворительная практика социальной поддержки в переходный период

 

В 90-е годы находят свое развитие территориальные социальные центры как институты помощи нуждающимся. Ситуация с территориальными центрами, которая сложилась на границе XX-XXI вв., имеет сходные черты с территориальными системами помощи рубежа XIX-XX вв. Как и в прошлом веке, отсутствует точная статистика государственных и негосударственных учреждений помощи, их соотношение на территориях, профиль деятельности, объемы предоставляемых услуг. Институты поддержки, находясь даже в государственном секторе, подчас имеют разноведомственное подчинение, поэтому они действуют не по единой концептуальной схеме, имеют слабую связь между собой.

Однако имеется и существенное различие: если территориальные и негосударственные институты помощи в прошлом веке развивались параллельно, то к 1990 г. государственные учреждения появляются лишь на территориях, где уже сложились определенные традиции в той или иной сфере поддержки (особенно это касается крупных промышленных городов, в областных же городах такая тенденция выражена слабо). Отличие от прошлого времени заключается и в том, что в 90-х годах XX столетия любой вид помощи оказывается в рамках институциональной деятельности независимо от типа учреждения, государственного или негосударственного, и эта деятельность признается законом. Довольно сложна и запутана система управления социальной помощью. Исследования А. Ляшенко показали, что попытки создания государственных структур социальной помощи семье сначала в структуре исполнительной власти, а затем при Президенте РФ привели к тому, что в ряде регионов были сохранены Комитеты по делам семьи и детства (Карелия, Калужская, Самарская обл.), в других — утверждены советники глав администрации и действуют координационные советы (Псковская, Астраханская, Тюменская обл.), в третьих — данные подразделения введены в управления социальной защиты населения Министерства.

Невозможность создания единой системы территориальных служб связана не только с организационным, но и с культурными, этническими и социально-экономическими факторами.

Ведомства стремятся на территориях «внедрить» свои «идеальные» модели поддержки определенных групп нуждающихся, что, в свою очередь, создает определенное структурное своеобразие соответствующих институтов. Пересечение организационных структур на местах можно наблюдать и в сфере защиты и поддержки семьи, детства и молодежи. Данные группы курируют как департаменты Министерства социальной защиты, Министерства здравоохранения, так и Министерства народного образования (ныне Министерство общего и профессионального образования РФ), Министерства молодежной политики. Условно все территориальные учреждения помощи и поддержки можно классифицировать на основе форм собственности по ведомственному подчинению, а также характеру деятельности (добровольная — регламентированная): государственные, ведомственные, муниципальные, общественно- благотворительные.

Министерство социальной защиты к концу1995 г. обладало самой разветвленной и разнопрофильной системой социальной помощи. Приведем лишь некоторые данные:

• учреждения социального обслуживания семьи (всех типов) —991;

• учреждения социального обслуживания престарелых и инвалидов (всех типов) — 1029;

• отделения социальной помощи на дому — 9997;

• территориальные центры — 999;

• службы социальной срочной помощи — 1366.

Особенность данных институтов поддержки заключалась в том, что они представляли собой модели нормативного программного характера на основе типовых положений, разработанных Министерством социальной защиты (его департаментов), на основе законодательства РФ, концепции развития социальных служб. В 1995 г. Министерством утверждена типовая региональная программа социальной защиты населения. Главными видами помощи, согласно типовому положению, являлись материальная, натуральная, обеспечение занятости, гуманитарная. Однако в регионах помимо данных направлений деятельности складывались и свои модели помощи и поддержки, что хорошо видно на уровне таких административных единиц, как край, область, областной центр, город, поселок, район.

Так, в Красноярском крае — одном из крупнейших в Российской Федерации — проблемы связаны с депопуляцией, особенно среди малых народов, сложными природно-климатическими условиями, спадом производства на предприятиях химической, нефтехимической и металлургической промышленности, что в итоге привело к безработице. Количество работающих в режиме неполного рабочего времени или находящихся в неоплачиваемых отпусках в 8 раз превышает численность зарегистрированных безработных. Если исходить из проблем края, то главные направления деятельности были связаны с решением следующих задач: улучшение положения детей, в том числе малых народов Севера, укрепление и поддержка семьи, оздоровление населения, предотвращение массовой безработицы. В этих условиях основная тяжесть легла на краевые, областные, городские, районные органы социальной защиты и комитеты по занятости населения. В рамках краевой программы «Социальная защита малообеспеченного населения и семей с детьми» оказывалась специализированная социальная помощь. Нашла применение и новая форма обслуживания — переселение одиноких в «социальные квартиры».

Различие проблем приводит и к различной ориентации социальной деятельности. Так, в Пермской области к ведущим программам в деле защиты населения относились — «Дети Прикамья» и территориальная программа «О мерах по социальной поддержке малоимущих групп населения». В соответствии с ними в областном бюджете выделялись материальные средства.

В Челябинской области приоритет отдавался таким категориям нуждающихся: неработающие пенсионеры (пенсия ниже минимальной); инвалиды I, II, III групп (их пенсия ниже минимальной); семьи с детьми младше трех лет; семьи с детьми-инвалидами младше 16 лет; дети, живущие с опекунами; дети, больные диабетом; взрослые с диабетом I степени; студенты, не имеющие родителей; студенческие семьи; женщины с более 20 неделями беременности; семьи, где нет одного из родителей. Поэтому не случайно структура институтов социальной поддержки как органов социальной защиты, так и других ведомств имеет следующее соотношение: учреждения общего типа — 7; специализированные учреждения — 0; учреждения для психохроников — 5; учреждения для умственно отсталых —3; учреждения для физических калек — 1; реабилитационные центры — 0; муниципальные учреждения — социальные приюты для детей и подростков — 4; центр социальной реабилитации — 1.

Проблемы, которые существуют на уровне регионов, преломляются в системах городской и районной помощи нуждающимся. Городские структуры социальной помощи работают в рамках федеральных, краевых и областных социальных программ, однако своеобразие региона, социоэтнические традиции, социально-экономические проблемы предполагают свои модели городской структуры управления и оказания помощи. И здесь существенную роль играют масштабы города (является он «малым» городом России, как Норильск, Тамбов, Пенза, Таганрог и др., или же представляет собой мегаполис, как Москва или Санкт-Петербург).

Так, к примеру, в Норильске проживает около 277 тыс. человек. Основная проблема города — экология. По данным исследований, выбросы диоксида серы в атмосферу составляют 121, 4 тыс. т в месяц. В среднем на каждого жителя Норильска приходится 9 т газопылевых выбросов, 200 м³ неочищенных промышленных стоков. В городе проживают 3 тыс. одиноких матерей с детьми, 740 многодетных семей, 820 детей-инвалидов, детей под опекой, сирот, 30 тыс. пенсионеров (многие из них были репрессированные). Получается, что каждый девятый житель Норильска — пенсионер. Поэтому вполне очевидно, что в городе существуют службы, действие которых направлено на решение экологических проблем, проблем пенсионеров, многодетных семей, неполных семей. В городе 13 институтов поддержки: центр социального обслуживания пенсионеров, экологическая служба, отдел социального обеспечения, центр социально-психологической помощи семье, территориальное медицинское обслуживание и другие службы (по данным 1995 г.).

Обращает на себя внимание и тот факт, что, как и в XVIII-XIX вв. (тогда это были приказы общественного призрения), службы помощи на местах для реализации своих социальных программ развивают «коммерческую деятельность». Они могут осуществлять ее через самостоятельные коммерческие структуры или же через различные фонды. Принципиальное отличие современных территориальных служб в том, что их программы финансируются федеральными, территориальными и административными органами, т.е. можно говорить о различных уровнях финансовых потоков. Однако как в XIX в., так и сегодня при финансировании социальных программ действует «остаточный» принцип, к тому же проблема усугубляется несвоевременными выплатами и инфляцией.

Муниципальная система территориальной защиты имеет свою специфику поддержки и организационную структуру. Как обычно, муниципальный орган является тем юридическим лицом, которое дает право на ведение социально-защитной деятельности на своей территории. Муниципалитет может либо предоставлять определенные средства, либо сдавать в аренду по льготным тарифам площади для соответствующей деятельности. Формы предоставляемых услуг муниципалитетами также различны в рамках существующего законодательства. В качестве примера можно привести два московских социальных центра — «Братеево» и «Эхо».

«Братеево» организован как некоммерческий центр, учредителями которого стали муниципалитет и три коммерческие организации. Центр оказывает социальные и юридические услуги по. трудоустройству. Все они зависят от категорий клиентов и могут иметь льготный, платный или бесплатный характер. Несколько иной подход к организации и системе финансирования программ помощи существует в центре реабилитации инвалидов и сирот — «Эхо». Центр получает финансовую поддержку со стороны различных организации: территориального управления «Басманное», Комитета по делам семьи и молодежи Правительства Москвы, общественных и коммерческих организаций. Это позволяет центру вести работу по нескольким направлениям: учебно-образовательное, культурно-просветительное, врачебно-консультативное, спортивно-туристическое. К тому же он оказывает практическую помощь больным и их семьям.

Помимо иных систем помощи и поддержки существует ведомственная система социальной защиты. Ее можно проанализировать на основе деятельности Комитета по делам молодежи. Система помощи молодежи реализуется в рамках федеральной программы «Молодежь России», где среди прочих направлений деятельности существуют и такие, как поддержка молодой семьи и социально незащищенных категорий молодых людей, поддержка деятельности детских и молодежных организаций и их программ.

В отличие от Министерства социальной защиты концепции деятельности территориальных служб у Комитета по делам молодежи нет, поэтому эти службы используют сложившиеся, подходы с той лишь разницей, что специализируются на проблемах молодежи и детей. Так, например, Астраханская социальная служба молодежи имеет следующую структуру помощи: консультативные центры, телефон «Доверие», телефон «Общение», клуб общения «Надежда», клуб по интересам, клуб «Молодая семья», молодежный центр с приютом «Улитка». Таким образом, система социальных служб отражала потребности молодого населения. Характерно то, что институты помощи тесно взаимодействуют с административными органами в тех случаях, когда необходимо оказывать специфическую помощь: наркологическую, психотерапевтическую и др. Всего же по линии Комитета молодежи РФ работа по социальной помощи молодежи, например в 1995 г., осуществлялась в 226 населенных пунктах Российской Федерации, общая численность служб — 438, работали они по 20 направлениям. Основными можно считать: социально-психологическую, правовую помощь, медико-социальные услуги, профилактику наркомании и правонарушений, профориентацию.

Таким образом, территориальная система помощи складывается из совокупности различных учреждений, которые имеют разные формы собственности, систему подчинения, методы работы, направления в оказании поддержки, источники финансирования и юридический статус.

Российская благотворительность и взаимопомощь в 90-х годах имеют свои исторические корни, идущие из глубокой древности. Однако тенденции, проявившиеся в конце XX в., отличны от таких же тенденций конца XIX в. Можно заметить, что и в веке нынешнем и в веке минувшем происходит активизация благотворительных сил, которая приходится на 90-е гг., однако на этом сходство и заканчивается. На протяжении 70 лет в России понятие «благотворительность» было исключено из активной научной лексики и не являлось предметом общественной практики. А синонимическое понятие «филантропия» трактовалось как «благотворительность, одно из средств буржуазии обманывать трудящихся и маскировать свой паразитизм и свое эксплуататорское лицо посредством лицемерной, унизительной «помощи бедным» в целях отвлечения от их классовой борьбы». Начиная с 50-х до середины 80-х гг., благотворительность в нашей стране выступала в виде института шефства. Идеология шефства связана с общественной деятельностью «по оказанию систематической помощи кому-либо в производственном, культурном, политическом и т.п. отношениях; содействие в каком-либо деле». По сути дела, реципрокные архаические связи и отношения сохранялись так же, как и в родовой и в семейной общине, только патерналистские отношения регулировались теперь государственными органами, которые направляли и организовывали «систематическую помощь» в производственной и культурной сферах. Можно сказать, что после ликвидации модели частной благотворительности была использована модель общественной благотворительности, которая приняла новую форму коллективного шефства.

Коллективное шефство отличается от общественной благотворительности тем, что оно санкционируется государственными и партийными органами. Появляется понятие — «разнарядка», когда за субъектом помощи, которым является коллектив, «закрепляется» объект помощи, как правило, другой коллектив. Основными такими «парами» выступали: производство-колхоз, производство-школа, производство-армия и флот, творческие коллективы - производство. Однако несмотря на то, что идеологический институт помощи был явлением новым, тем не менее он воспроизводил древнейшие идеологемы социокультурных общественных отношений, основанных на принципах эквивалента «ты — мне, я — тебе» или «дар — отдар». Только в новых исторических условиях «дар» и «отдар» не обязательно принимали вещественную форму, как в институте потлача у североамериканских индейцев, а могли встречаться и другие формы, связанные с определенными услугами. Сочетания субъектов и объектов помощи принимали различные формы и зависели от той или иной программной установки государства. Так, в 30-е гг. молодежь шефствовала над авиацией, а в 70-80-е гг. — над детскими домами.

Изменение практики шефской помощи происходит в 1987 г., когда организовался Советский Детский Фонд им. В. И. Ленина (ныне Фонд защиты детей). В его основе — безвозмездная деятельность, не требующая ответного предоставления услуг. Средства, которые собирались и от коллективов, и от частных лиц, что было для этого времени явлением новым, шли на социальные программы, детям-сиротам, детям, страдающим различными заболеваниями. Но и в этой деятельности просматривались рудиментные пятна коллективного шефства, так как акции Фонда на первых порах проводились в виде обязательных отчислений от коллективов и частных лиц.

Государственный патерналистский подход к жизни отдельного человека выработал определенную стратегию жизни, идеология которой постепенно приняла формы социального иждивенчества. Система же частной и общественной благотворительности предусматривала временную помощь, подготавливая человека к самостоятельной, индивидуальной жизни без -дальней-(шей опеки и попечительства. Взяв прежние формы организации поддержки, но вложив в них идеологию жизнедеятельности социалистического общества. Детский Фонд к началу 90-х годов оказался нежизнеспособным.

Активизация процессов благотворительной деятельности и процессов взаимопомощи началась с начала 90-х годов, что связано с разрушением геополитического пространства СССР. Для этого времени характерны структурные изменения производственных, социальных отношений и связей. Политика либерализации цен, массовых производственных высвобождений, разрушение сложившихся институтов воспитания, здравоохранения, свертывание социальных программ и финансирования по данным направлениям приводит к воспроизводству тех социогенетических механизмов общественного выживания, которые актуализируются в пандемических обстоятельствах (о чем еще в прошлом веке писал А. Якобий).

Несмотря на то, что организационная жизнь государства СССР к 1991 г. прекращает свое существование, остаются системы воспроизводства государственных и общественных институтов в виде профессиональных групп, общественных организаций, политических партий, отдельных субъектов, чья деятельность связана с той или иной сферой, с той или иной формой управления. Поэтому не случайно, что, как и в XIII-XIV вв. в Западной Европе, в конце XX в. в России происходит самоорганизация профессиональных групп на основе материальной взаимопомощи и социальных, политических и идеологических ценностей, норм, принципов. В этом отличие современной взаимопомощи. И как следствие этих процессов возникает множе-' ство объединений, учитывающих интересы различных профессий и социальных групп. Статистику здесь выявить достаточно сложно, поскольку регистрация подобных организаций ведется в местных структурах исполнительной власти. По суммарному количеству организаций (1110 в 1995 г.) современную Россию можно сравнить с Россией 1860 г. (тогда их было 1232). Однако этот процесс развивается медленнее, чем в 80-х гг. прошлого столетия, когда таких учреждений и обществ насчитывалось 6288. По данным М. Сухорукова, общее число благотворительных учреждений к концу прошлого века составило 14854, из которых 7349 — благотворительные общества, а 7305 — благотворительные заведения. (Думается, что к концу XX в. Россия не достигнет того количества благотворительных учреждений, сколько она имела в конце XIX в.)

Здесь одну из главных причин необходимо связать не только с экономическими факторами, но и с качественным развитием гражданского общества, которое только начинает оформляться в современных условиях, тогда как в XIX в. оно эволюционировало на протяжении целого столетия.

Структурная характеристика современной благотворительности как ответной реакции на явления социального, культурного, экономического и политического кризиса — довольно четкий показатель формирования нового гражданского общества. Современная структура благотворительного сектора представлена различными фондами: государственными, промышленных предприятий, коммерческих организаций, частных лиц. Однако нужно отметить, что благотворительный сектор имеет более сложную структуру. Наряду с фондами, нынешними формами отечественной благотворительности, воспроизводятся и прежние структуры: общества учреждения, приходские попечительства нуждающихся.

Благотворительные фонды, образованные при государственных органах власти, позволяют им получать дополнительные средства для реализации социальных программ в различных сферах — от образования до здравоохранения. Как известно, заниматься коммерческой деятельностью государственным структурам законодательством запрещено, но благотворительные фонды могут реализовывать коммерческие проекты. Фонды — новая форма привлечения дополнительных средств на социальные программы.

Помимо государственных форм благотворительности в настоящее время существует «постсоциалистическая форма» коллективной помощи — благотворительные фонды предприятий, которые (например, таких отраслей, как металлургия, машиностроение, химическая, деревообрабатывающая и др.) предпочтение в предоставлении помощи отдают организациям помощи малоимущим и пенсионерам, детским, религиозным, а также СМИ, общественно-политическим организациям.

То, что промышленные предприятия предпочитают оказывать помощь подобным организациям, говорит об определенных традиционалистских связях, о социокультурных стереотипах. Но и здесь наблюдается новая тенденция, когда зачастую приоритет в предоставлении помощи отдается церкви. Интересна и сама мотивация оказания помощи: уверенность в пользе помощи; территориальная близость; престиж предприятия (реклама), налоговые льготы (при этом характерно, что совсем не обязательно, что средства на подобные акции будут выделяться ежегодно).

Структура благотворительности коммерческих организаций существенно отличается от аналогичной структуры промышленных предприятий. Ведущую роль в этой деятельности играют коммерческие банки, которые производят отчисления от налогооблагаемой прибыли. В 1993-1994 гг. пожертвования распределялись следующим образом:

• социальная помощь — 32, 2%;

• культура — 21, 6%;

• поддержка образования—20, 7%;

• церковь — 11, 5%

• спорт — 7, 8%;

• здравоохранение — 5, 3%.

Мотивация благотворительной деятельности достаточно разнообразна. Прежде всего она зависела от социальной активности предпринимателя. Спектр мнений широк — от понимания благотворительности как милосердного акта до понимания этой деятельности как вложения определенных инвестиций в будущее. Такой разброс мнений воспроизводит, с одной стороны, довольно устаревшую концепцию социальной милостыни, своеобразной общественной повинности «зажиточных социальных слоев» перед неимущими, традиционалистский христианский подход средних веков. С другой — европейский, цивилизационный подход, когда экономическая и социальная стабильность рассматриваются не как дополняющие факторы, а как взаимосвязанные процессы, где благотворительность — один из показателей экономической стабилизации и социальный амортизатор (а также инвестиция в определенный электорат).

Частные фонды, как правило, связаны с именем конкретного человека, с его видением приоритетности задач в различных общественных сферах, например благотворительные (частные) фонды Ярошинской, Каспарова. Благотворительный фонд Ярошинской основной своей целью считает финансирование программ по изучению последствий экологических катастроф, сбору информации, помощи пострадавшим. У благотворительного фонда Каспарова цели иные: финансирование социальных программ наименее защищенным гражданам пенсионного возраста и другие филантропические акции.

Структура деятельности благотворительных обществ по социальной защите различных групп населения сложна и разнообразна. Можно привести следующие примеры. Есть общества, общественные группы, фонды, защищающие отдельные слои населения: Межрегиональный фонд инвалидов ветеранов Афганской войны. Организация ветеранов органов внутренних дел Российской Федерации, Организация ветеранов войны и труда железнодорожного транспорта. Всероссийский фонд социальной защиты бывших военнослужащих и т. д. Есть объединения, ставящие своей задачей социокультурные, просветительские задачи: Народный фонд «Русь возрожденная». Российский фонд «Русский Дом» и т. п. Анализ таких организаций и объединений позволяет сделать вывод, что основными функциями таких организаций являются социальная защита и поддержка нуждающихся в сфере культуры, здравоохранения, в социальной сфере.

Благотворительные учреждения в XX в. существенно отличаются от заведений данного профиля прошлого века. Во-первых, их организаторы имеют определенный опыт работы в той или иной области. Обычно у них имеется базовое образование и высшая профессиональная квалификация, иногда для решения поставленных задач привлекаются специалисты из смежных областей.

Таким образом, помимо государственных структур помощи на территориях, складывается сеть общественных и благотворительных учреждений, которые занимаются проблемами социальной помощи. Они оказывают поддержку пенсионерам, детям-инвалидам, многодетным семьям, матерям, которые одни воспитывают своих детей, работают с подростками по месту жительства. Благотворительные организации имеют свои программы работы, свою систему финансирования, а в отдельных случаях — и производственные мощности.

На современном этапе социальной помощи в дело благотворительности включилась и Русская православная церковь. Свою деятельность она осуществляет в приходах через верующих прихожан или непосредственно через своих служителей. Церковь ведет работу по нескольким направлениям. Среди них важнейшими являются: материальная помощь; социальный патронаж (в домах ребенка, детских отделениях психиатрических больницах, хосписах); досуговая деятельность; учебно-просветительская деятельность; социально-нравственная работа (с престарелыми, с осужденными, больными алкоголизмом, нищими).

Так, например, настоятельница Покровского женского монастыря (г. Суздаль) игуменья Софья с послушницами регулярно посещает дом-интернат, два раза в неделю с подсобного хозяйства доставляет молоко для проживающих в этом доме. А настоятельница Свято-Троицкого монастыря (г. Муром) игуменья Тавифа кроме гуманитарной помощи продуктами Хольковскому психоневрологическому интернату посылает послушниц для оказания помощи на подсобном хозяйстве в летний период.

Благотворительность сегодня представляет собой сложный комплекс многопрофильных учреждений, организаций, фондов, которые оказывают социальную помощь по многим направлениям — от материальной до психолого-педагогической. С 1996 г. в результате принятия Закона о благотворительности наступает новый этап развития данного направления.

Так, в сложившейся ныне в связи с кризисом в социально-экономической и политической областях государство не может оказывать помощь наименее защищенным группам населения (детям, одиноким пенсионерам и инвалидам). Эту заботу взяли на себя церковь и организованный ею Фонд примирения и согласия. Правительством Москвы, администрациями других городов намечается создание сети магазинов для наименее защищенных групп населения, где цены на продукты питания остаются ниже существующих плюс к этому 15%-е скидки. Обслуживание в них будет производиться по дисконтным картам. Создаются различные фонды по защите и поддержке социально незащищенных слоев населения.