Система инвестиционного законодательства России

 

Сегодня система инвестиционного законодательства в России определяется многоаспектностью задач, стоящих перед законодателем. Поскольку единый законодательный акт кодификационного типа отсутствует, основу правового регулирования составляют несколько нормативных актов в ранге законов. Прежде всего это Гражданский кодекс. Именно он определяет основы для осуществления инвестирования, определяя правовое положение участников инвестирования, основания возникновения инвестиционных отношений ответственности и т. д. Однако совершенно права Н. Г. Семилютина, считая, что норм Гражданского кодекса недостаточно для описания механизма взаимодействия между инвестором и реципиентом инвестиций. Поэтому значительная нагрузка на федеральном уровне ложится на федеральные законы от 26 декабря 1995 г. № 208–ФЗ «Обакционерных обществах» (далее – Закон об акционерных обществах), «О рынке ценных бумаг», о долевом участии в строительстве, от 5 марта 1999 г. № 46–ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (далее – Закон о защите прав инвесторов) и на Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. № 1210 «О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера». Так, вопросы возникновения и динамики акционерных правоотношений регламентируются нормами не только Гражданского кодекса, но и Закона об акционерных обществах и Закона о рынке ценных бумаг.

Характерной чертой инвестиционного законодательства является то, что правовое регулирование осуществляется посредством нормативных актов, имеющих разную отраслевую принадлежность, когда возникающие в рамках инвестирования правоотношения испытывают на себе действие нескольких нормативных актов. Нельзя, например, говорить, о законности сделок с акциями без учета норм и правил Закона о конкуренции, если речь идет о приобретении 20 % и более акций и т. д. Соответственно, правовой анализ правоотношений, равно как и возникающих споров по поводу реализации прав участников этих отношений, не может быть проведен в ситуации игнорирования любого из них.

Несмотря на отсутствие единого кодификационного акта, вряд ли можно согласиться с авторами, выступающими за разработку инвестиционного кодекса. В таком акте, по мысли Ю. Ершова, могли бы содержаться разделы об инвестиционной деятельности, о привлечении капиталовложений в форме портфельных инвестиций, об осуществлении государственных инвестиций, разделы о концессиях, лизинге, о защите инвестиций российских инвесторов за рубежом, о двусторонних соглашениях, о поощрении и взаимной защите инвестиций и т. д. Такой подход, думается, не учитывает специфику инвестирования, и в сферу регулирования инвестиционным законодательством необоснованно втягиваются отношения, не являющиеся по своей природе инвестиционными: лизинговые, концессионные и т. д. При этом те авторы, которые предлагают такого рода проекты, забывают, что большинство вопросов, предлагаемых к решению через принятие инвестиционного кодекса, уже решено на уровне иных, специальных законов: об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и т. д. Например, из анализа норм Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111–ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» видно, что нормативным актом создается правовой режим аккумулирования и использования денежных средств в целях пенсионного обеспечения заинтересованного лица. Нормативным актом, в частности, устанавливаются правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, определяются особенности правового положения, права, обязанности и ответственность субъектов и участников, а также устанавливаются основы государственного регулирования контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и т. д. Таким образом, в нормативном акте учитываются особенности данного типа инвестирования, что не всегда возможно на уровне кодифицированного акта. В то же время основополагающий нормативный акт на рынке инвестиций необходим. И таким актом должен стать Закон о рынке ценных бумаг. Помимо решения задач построения единой нормативной базы регистрации инвестиционных предложений – акционерных, облигационных, строительных и т. д. – нормативный акт должен содержать запрет на публичное распространение любых инвестиционных предложений вне зависимости от его наименования, если потенциальным инвесторам предлагается вступить в отношения с организатором инвестирования без процедуры регистрации такого предложения, как это сегодня делается в отношении акций, облигаций, инвестиционных паев и т. д.

Важное значение в регулировании инвестиционных отношений имеют нормативные акты и иной отраслевой, нецивилистической принадлежности. Говоря об иной отраслевой принадлежности, мы имеем в виду в первую очередь нормы административно – правового характера. К ним относятся правила осуществления государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, выдачи лицензии профессиональным участникам рынка ценных бумаг, антимонопольное законодательство и другие. Не случайно О. А. Красавчиков подчеркивал, что «правовое регулирование общественных отношений осуществляется путем нормативного закрепления определенных правил поведения и посредством издания административных актов, способствующих оказать влияние на динамику конкретных гражданско – правовых отношений», а, как точно подметил В. В. Ровный, «целью административного управления можно считать пользу…». Такое положение вещей вызвано прежде всего тем обстоятельством, что рынок инвестиций относится к сфере экономики, где «государство использует приемы публично – правового регулирования для уравнивания позиций экономически сильной и экономически слабой сторон, вступающих между собой в договорные отношения». Одним из таких приемов и выступает использование административно – правовых средств.

Важное значение для инвестирования имеют и нормы бюджетного права. В частности, при эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг необходимо использовать нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и иные нормы бюджетного (финансового) права. Таким образом, правовой режим инвестирования складывается под воздействием в большей мере норм гражданского права, частично административного, а также иных отраслей права: бюджетного и налогового. Поэтому, соглашаясь в целом с распространенным утверждением о том, что инвестиционное законодательство – это комплексная отрасль законодательства, объединяющая нормы различной отраслевой принадлежности, в то же время нельзя не отметить приоритетное значение гражданского законодательства.

 

 

Ряд авторов предлагает ввести в научный и правоприменительный оборот термин «инвестиционное право». Так, А. Г. Богатырев выделяет инвестиционное право как институт отрасли международного права, «совокупность юридических норм, регулирующих инвестиционные отношения в условиях существования внутреннего и международного рынка инвестиций». При этом А. Г. Богатыревым была предложена также структура инвестиционного права с выделением общей и особенной части. В свою очередь, И. И. Лукашук пишет о международном инвестиционном праве, под которым понимает подотрасль международного экономического права, принципы и нормы которой регулируют отношения государств по поводу капиталовложений. О необходимости признания международного инвестиционного права как комплексной отрасли права говорит в своей работе И. З. Фархутдинов. Сделаны попытки обосновать необходимость моделирования инвестиционного права и на уровне национального (не международного) права. По мысли С. П. Мороз, инвестиционное право представляет собой «цельное правовое образование, отличающееся единством составляющих его институтов, объединяющее нормы различных отраслей права». Соответственно, продолжает автор, «инвестиционное право является комплексной отраслью права, сосуществующей наряду с основными отраслями права (гражданским, уголовным, административным, трудовым, процессуальным), и занимает особое место в системе права». Считаем необходимым привести возражения против такого подхода.

 

Известно, что выделение отрасли права возможно по различным основаниям. При этом «основой отрасли может быть не любая группа общественных отношений, а такая, которая обусловливает специфику правового воздействия». Отрасли права преимущественно выделяются на основании двух основных критериев: предмета правового регулирования и метода правового регулирования. При этом предмет отрасли должен обладать отличительными признаками, не схожими с отношениями, которые регулируются в рамках иной отрасли. В равной мере это касается и метода правового регулирования. В теории права к двум названным основаниям классификации добавляют функции, которые выполняет та или иная отрасль права в общей системе права. Используются и иные критерии.

Как уже отмечалось, инвестиционные отношения могут быть объединены в единую группу только условно. Поскольку нет такой совокупности отношений, значит, нет и такого предмета, который мог бы составить предмет регулирования инвестиционного права. В данном случае автор присоединяется к традиционно сложившейся в цивилистике точке зрения, а именно: имущественные отношения – в том числе это касается и тех, что возникают в рамках инвестирования – не могут регулироваться единой самостоятельной отраслью права. Они регулируются разными отраслями права. Именно поэтому инвестиционное право не имеет самостоятельного предмета и метода правового регулирования и не может быть признано в качестве самостоятельной отрасли права.

Поскольку юридические конструкции как схемы, модели построения нормативного материала определяются законодательством, то вопрос о гражданско – правовых началах и природе инвестиционного законодательства – это, в конечном итоге, и вопрос о гражданско – правовой природе и началах самих инвестиционных конструкций. Выделив основные начала инвестиционного законодательства, мы тем самым сможем определить и основные начала инвестиционных конструкций как с позиции их отраслевой природы, так и их содержания. Не секрет, что в юридической литературе инвестированию иногда отказывают в цивилистической принадлежности, видя здесь в большей мере публично – правовые отношения.

 

 

Как отмечает Е. Г. Комиссарова в диссертационной работе, посвященной основным началам гражданского законодательства[89], основные идеи гражданского законодательства – это «выкристаллизовавшиеся в процессе законотворчества основополагающие, заглавные идеи, имеющие характер фундаментальных и опорных для гражданско – правового регулирования и несущие в своем содержании информацию о способах, свойствах и признаках правового регулирования в сфере имущественных и личных неимущественных отношений». Как известно, Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 1 к основным началам гражданского законодательства относит: равенство участников гражданских правоотношений, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение нарушенных прав и их судебную защиту. По мнению Е. Г. Комиссаровой, из указанного перечня к основным началам можно отнести только три: равенство участников, свободу договора, гражданских правоотношений и судебную защиту. Кроме того, указанный автор включает и такое начало, как недопустимость злоупотребления гражданскими правами. По мысли Л. В. Щенниковой, таких начал – принципов шесть: автономия воли, свобода усмотрения в реализации гражданских прав, сочетание частных и публичных интересов, невмешательство государства в частные дела, принцип добросовестности и восстановительного характера гражданско – правовой ответственности; у А. Л. Маковского мы находим только два: равенство участников и диспозитивность. Существуют и иные предложения относительно количества основных начал – принципов.

 

Поскольку принципы могут быть определены как основные идеи законодательства, отражающие его смысл, характеризующие сущность и содержание права, его строение и весь процесс применения, то в качестве таковых могут быть рассмотрены следующие шесть основных начал, или принципов, которые, по нашему мнению, наиболее точно характеризуют гражданское законодательство (не случайно Л. В. Щенникова фактически ставит знак равенства между принципами права и принципами законодательства, поскольку «предполагается обязательное их (т. е. принципов) нормативное закрепление»).

Юридическое равенство сторон, автономия воли в качестве принципа либо черты метода гражданско – правового регулирования признаются многими учеными, что совершенно справедливо. Принцип равенства участников отношений нашел свое закрепление и развитие во всех без исключения перечисленных выше нормативных актах инвестиционного законодательства. Юридическое равенство участников инвестирования проявляется в том, что акционерные, облигационные, пенсионные и т. д. отношения строятся не на основе власти и подчинения. В частности, статья 817 ГК РФ определяет, что государственные и муниципальные займы являются добровольными и т. д. Именно по этому признаку ранее такая конструкция, как финансирование, была отграничена от конструкции инвестирования.

Представляется, что свобода предпринимательства и договора, предполагающая «не только свободу выбора видов договоров, но и свободу вступления в правоотношения без выполнения предварительных условий» и свободу усмотрения в реализации гражданских прав, – по существу это один и тот же принцип. Свобода договора, органично связанная с принципом равенства участников отношений, со всей определенностью проявляется и в инвестировании. Участники отношений в рамках, установленных нормативными актами, сами определяют для себя возможности вступления в правоотношения, они свободны в формировании содержания правоотношений и т. д. В то же время нельзя не отметить наличие в действующем законодательстве норм, которые не в полной мере соответствуют указанному принципу. Речь идет о так называемом принудительном выкупе акций, положение о котором сегодня содержится в акционерном законодательстве.

Статьей 84.7 Закона об акционерных обществах установлено, что лицо, которое приобрело 95 % акций, вправе выкупить у акционеров – владельцев акций открытого общества, а также у владельцев эмиссионных ценных бумаг, конвертируемых в такие акции открытого общества, указанные ценные бумаги. Конечно, законом установлены процедуры, позволяющие максимально учесть интересы акционеров, владеющих остальными 5 % акций. В частности, заинтересованное лицо вправе направить в открытое общество требование о выкупе указанных ценных бумаг только в течение шести месяцев с момента истечения срока принятия добровольного предложения о приобретении всех ценных бумаг открытого общества, или обязательного предложения, в результате которого было приобретено не менее чем 10 % общего количества акций открытого общества. Кроме того, определено, что выкуп ценных бумаг осуществляется по цене не ниже рыночной стоимости выкупаемых ценных бумаг, которая должна быть определена независимым оценщиком, а нижний предел определяется законодательно. Более того, владелец ценных бумаг, не согласившийся с ценой выкупаемых ценных бумаг, вправе обратиться в арбитражный суд с иском о возмещении убытков, причиненных в связи с ненадлежащим определением цены выкупаемых ценных бумаг.

Однако сама по себе возможность принудительного выкупа ценных бумаг – акций и других – представляется не соответствующей принципу свободы договора, отступления от которого, допускаемые действующим законодательством, во – первых, достаточно редки, и во – вторых, используются законодателем для охраны интересов слабой стороны, например потребителей в конструкции публичного договора и ряде иных. Кроме того, указанное правило не соответствует общей направленности инвестиционного законодательства, поскольку не способствует охране и реализации интересов инвесторов.

На принципе сочетания частных и публичных интересов основано не только гражданское, но и инвестиционное законодательство. Каждый участник рынка инвестиций – инвестор, организатор инвестирования, профессиональный участник рынка ценных бумаг[90] – имеет собственный, отличный от иных участников интерес, что не исключает и наличие публичного интереса в сфере инвестирования.

Публичный интерес в научной литературе определяется как интерес всего населения, всего общества, т. е. публичный интерес – это во многом абстрактная категория, так как отсутствует субъект, олицетворяющий такой интерес. Не случайно Ю. А. Тихомиров пишет: «Публичный интерес есть официально признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности»[91]. Сущность публичного интереса заключается в том, что он является совокупным выражением интересов, как правило, большинства граждан, проживающих в государстве или на определенной территории, и состоит в «улучшении не только экономической, но и социальной ситуации». Поэтому применительно к инвестиционному процессу публичный интерес должен состоять в создании и улучшении так называемого инвестиционного климата, т. е. социально – правовой ситуации, при которой инвестирование происходит при минимальных рисках как инвесторов, так и иных участников инвестирования. Последнее достигается прежде всего через обеспечение соответствующего правового режима инвестирования, в том числе «придания публичной значимости частным интересам», что, по мнению В. Ф. Яковлева[92], является неотъемлемым признаком, характеризующим качество правового государства. Последнее не вызывает сомнения, поскольку совокупные действия инвесторов и организаторов инвестирования, других участников создают в итоге улучшение экономической и социальной ситуации как в отдельном регионе, так и в стране в целом. В связи с этим прав Я. А. Курбатов[93], отмечая, что «в основе преодоления противоречий всех субъектов должен лежать основополагающий принцип: государству в лице правотворческих органов надлежит стремиться к тому, чтобы соблюдение публичных интересов было выгодно каждому носителю частного интереса». По справедливому мнению С. В. Михайлова, «границы вмешательства государства в частные правоотношения, а значит, в процесс реализации частных интересов, объективно ограничены интересами общества (публичными интересами)»[94].

Сама юридическая конструкция инвестирования нацелена на то, чтобы обеспечить не только интересы организатора инвестирования и инвесторов, но и, в конечном итоге, интересы всего общества, заинтересованного в развитии экономики, производства, что невозможно без частных инвестиций. Именно этим принципом обусловлено существование норм инвестиционного законодательства о государственной регистрации инвестиционных предложений: выпуска ценных бумаг, лицензировании деятельности профессиональных участников и др.

Представляется, что принципы добросовестности и недопустимости злоупотребления гражданскими правами во многом совпадают по своему содержанию, по своей идее, поскольку законодатель исходит из презумпции именно добросовестности, разумности действий участников гражданского оборота. Иллюстрацией реализации принципа недопустимости злоупотребления гражданскими правами может служить норма Закона об акционерных обществах, устанавливающая правило, что решение общего собрания акционерного общества может быть признано недействительным только в том случае, если помимо фактов нарушения закона акционер может доказать, что таким решением нарушены и его интересы. Это исключает удовлетворение исков, поданных исключительно с целью парализовать деятельность акционерного общества.

Что касается реализации принципа восстановительного характера гражданско – правовой ответственности в сфере инвестирования, то примером здесь могут служить, в частности, нормы статьи 835 ГК РФ, статьи 26 «Недобросовестная эмиссия» Закона о рынке ценных бумаг и ряда иных нормативных актов. Судебная защита нарушенных прав[95]участников инвестирования закреплена в целом ряде нормативных актов, среди которых законы об акционерных обществах, о защите прав инвесторов.

Таким образом, очевидно, что инвестиционные конструкции, закрепленные в российском законодательстве, в полной мере функционируют именно на гражданско – правовых началах. Это подтверждает анализ как действующего инвестиционного законодательства, так и практики его применения. Говоря об основных началах инвестиционного законодательства и, соответственно, инвестиционных конструкций как гражданско – правовых, мы тем самым подчеркиваем, что именно такие начала определяли их суть, смысл и содержание, обеспечивая функционирование указанных конструкций с использованием механизмов и правовых средств, присущих гражданскому праву.