Студопедия Главная Случайная страница Обратная связь

Разделы: Автомобили Астрономия Биология География Дом и сад Другие языки Другое Информатика История Культура Литература Логика Математика Медицина Металлургия Механика Образование Охрана труда Педагогика Политика Право Психология Религия Риторика Социология Спорт Строительство Технология Туризм Физика Философия Финансы Химия Черчение Экология Экономика Электроника

ГЛАВА 6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ




Понятие «эффективность» изначально было разработано в рамках экономики, и лишь в середине прошлого века вошло в тезаурус административной науки. Однако, в отличие от экономики, в государственном и муниципальном управлении эффективность по сей день остается одним из наименее однозначных, раз и навсегда определенных понятий. Более того, эффективность в государственном управлении является, пожалуй, наиболее «проблематичной» категорией, постоянная динамика которой отражает эволюцию осмысления сущности государственного управления, его предназначения.

В современной политико-управленческой практике разработка и внедрение критериев и показателей эффективности госуправления является не решенным этапом административного реформирования. Этому этапу практически во всех странах, вступивших на путь реформ государственно-административного управления, предшествуют определение стратегии национального реформирования (1) и функционально-структурная оптимизация деятельности органов исполнительной власти (2).

В зависимости от приоритетных причин необходимости оценивания деятельности госсектора, а также основных субъектов такой оценки, выделяют три этапа эволюции термина «эффективность в государственном управлении»[70].

1) 1960-е гг. – первая волна актуализации проблематики «эффективности государственного управления».

Ко второй половине XX в. практически во всех развитых государствах актуализировалась необходимость решения социальных проблем. В недрах исполнительной власти стали активно разрабатываться социальные программы, направленные на создание социальной инфраструктуры, систем социальной реабилитации, совершенствования социального обеспечения и проч. Наиболее ярким примером социальной ориентированной государственной программы является Программа по борьбе с бедностью президента США Л. Джонсона (1964г.) Конечно, «социалка» была для госсектора новым, неосвоенным полем деятельности. Прежде всего потому, что воздействие на социальную сферу отличается наименьшей предсказуемостью результатов и, тем более, последствий. Соответственно, для того, чтобы определить, адекватна ли данная социальная программа общественным потребностям, выявить ее приоритеты, необходима была объективная оценка результатовновых программ. Причем, она должна была вырабатываться не «кабинетным» (усилиями исключительно органов государственной власти и управления), а публичным путем (с активным вовлечением в процесс оценивания заинтересованных групп общественности). Соответственно, основными субъектами оценки государственных социальных программ в 1960-х гг. были внешние научно-исследовательские учреждения, общественные организации. Заказчиком таких исследований выступало государство, а предметом и критерием исследований были, в первую очередь, социальные эффекты реализуемых программ.

2) Конец 1970-х – 1980-е гг. – вторая волна оценивания государственно-управленческой практики.

К этому времени в США и западно - европейских странах оценивание институциализируется какнеобходимая часть деятельности госаппарата. Однако, все большее значение начинает играть «экономический» фактор социальной эффективности, который ранее во многом был нивелирован вследствие того, что главной задачей эффективного госуправления субъекты оценивания и исполнители целевых программ считали достижение социального результата. При этом практически не учитывались издержки (финансовые, материальные, человеческие и т.д.), что, в конечном счете, не могло не привести к усугублению государственного долга и прогрессирующему дефициту государственного бюджета, особенно в социальных государствах. Наверное, самым ярким примером стала ФРГ, попавшая в «тиски» собственной социальной политики[71]. Высочайший уровень государственных социальных гарантий, громадные инвестиции в экономически отсталые земли Восточной Германии обусловили огромный дефицит госбюджета. Сходная ситуация наблюдалась практически во всех развитых государствах: Великобритании, Швеции, Японии, Испании. Фактически финансовые трудности были выражением глубокого кризиса социального государства, классического индустривльного общества и адекватной им системы административного управления.

Помимо бюджетного дефицита, весомым экономическим фактором становится наличие нефтяного кризиса и необходимость сбережения топливных ресурсов. Соответственно, определение эффективности государственного управления переориентируется на оценивание эффективности по издержкам. По сути, оно становится инструментом экономического анализа эффективности издержек и способа контроля на госпрограммах. Основными субъектами оценивания государственного управления на данном этапе становятся сами чиновники, а большинство из высокозатратных социальных программ подлежит сокращению/свертыванию. Конечно, это не может не вызвать недовольство общественности сервисом государственного сектора.

3) Начало 1990-х гг. – наст. время – третья волна осмысления эффективности в государственно-административном управлении.

Контекст политико-административных реформ, проведенных (проводимых) практически во всех странах, диктует необходимость пересмотра концепции госуправления, в том числе и основ оценивания государственного и муниципального сектора. Вначале англосаксонскими, а затем и другими государствами осуществляется переход от «классического управления» к «государственному менеджменту по результатам». Именно концепция «государственного менеджмента по результатам» легла в основу нового подхода, новых принципов и методов оценки эффективности деятельности администрации.

С этих современных позиций, «эффективное» управление представляет собой ориентированную на потребителя организацию, оказывающую государственные услуги. В идеологию госсектора вводится дух предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре управления.

Оценки эффективности государственного управления про­водятся сегодня различными организациями. Этот факт отражает общественное признание важности качества бюрократии для решения проблем, волнующих современное общество. При этом в зависимости от содержания проблемы под эффективностью госу­дарственного управления понимается различный диапазон характеристик государства и его институтов. Иногда под этим понятием подразумевают качество государства в целом как единства трех ветвей власти — законо­дательной, исполнительной, судебной. Отсюда вытекает и набор компо­нентов оценки, в который входят характеристики подотчетности власти, ее прозрачности, соблюдения верховенства закона – иными словами, парадигмальные компоненты правового демократического социального государства.

С точки зрения глобального социально-экономического результата, составляющего смысл эффективности госуправления в 1960-е гг., эффективность государственного управ­ления проявляется в его воздействии на социально-экономическое разви­тие страны, региона, их сравнительное положение. Интуитивно понятно, что такое воздействие значительно. Однако убедительно выразить его в количественных оценках не удается, так как очень сильно влияние иных условий и факторов, не связанных с системой государственного управ­ления. Поэтому такие попытки оценить государственное управление че­рез его конечный эффект в экономике сегодня хотя и интересны, но в основном с исследовательской точки зрения[72]. Их практическое применение вряд ли возможно, поскольку сравнение различных наборов социально-эко­номических показателей не позволяет сделать вывод о качестве управ­ленческой системы, ее вкладе в динамику развития. Кроме того, чтобы измерить этот вклад, нужно прежде всего формализовано описать саму систему государственного управления (а это с социально-экономических позиций почти всегда представляет огромные затруднения исключительно). Без этого невозможно сравнивать его различные модели, а значит, и сопоставлять с соответствующими им конечными результатами.

В более узком понимании государственное управление рассматривает­ся с точки зрения эффективности его организации, результативности ад­министрирования, рациональности институтов и функций исполнитель­ной власти. Такой подход к оценке качества не лишен социально-экономической подоплеки и в то же время в большей степени отвечает потребностям совершенствования управления и может дать информацию для выработки конкретных мероприятий по политико-административному реформированию.

Вот почему под конечной целью оценивания деятельности государственных органов понимают определение степени адекватности системы государственно-административного управления законным потребностям граждан-пользователей услуг.

Вопрос эффективности государственного управления актуализирован российской государственно-политической властью совсем недавно, поэтому фундаментальные отечественные теоретические исследования данной категории пока отсутствуют. В то же время, появилось множество переводных интерпретаций категории «эффективность» в отечественной административной науке и практике. И это неслучайно: ведь Россия пошла по западно-европейскому пути административного реформирования; соответственно, все отечественные разработки проблематики эффективности госсектора увидели своей главной задачей интерпретацию западной теории оценивания государственного управления.

И первой трудностью на этом пути является адекватный семантический перевод «эффективных» терминов на русский язык, их адаптация в отечественной управленческой практике.

Дело в том, что современный словарь оценивания госсектора в преуспевших в административном реформировании западных странах включает десятки взаимосвязанных терминов, каждый из которых имеет однозначную семантическую трактовку и четко определенное место в системе оценивания.

Несмотря на эти терминологические трудности, в современной российской управленческой науке можно наблюдать процесс формирования подхода к осмыслению эффективности государственного управления в контексте политико-административных реформ.

В рамках такого подхода, эффективность государственного управления представляет собой системный, многоуровневый показатель деятельности государственно-административных организаций и учреждений, ориентированной на конкретные, значимые для потребителя государственных услуг результаты.

Эффективность в государственном управлении представляет собой соотношение результата с целью[73]. Иначе, это – степень достижения целей государственного управления. В данном контексте, эффективной будет лишь та государственная программа, цели которой реализованы (достигнуты) в результате целенаправленного воздействия субъекта управления на общественные явления, процессы.

Таким образом, государственно-управленческая эффективность и экономическая эффективность не тождественны. Последняя представляет собой соотношение эффекта / результата / дохода / прибыли к потраченным издержкам / затратам / ресурсам и, соответственно, может быть повышена двумя путями:

- за счет максимизации выгод по сравнению с затратами;

- за счет экономии ресурсов.

Экономические субъекты обычно выбирают второй путь, поскольку процесс преобразования затрат в выгоды легче всего происходит за счет экономии. Синонимами экономической эффективности поэтому являются «рентабельность» и «продуктивность». Однако, если речь идет об управлении процессами и явлениями в государстве, нужно помнить, что субъект воздействия имеет дело не просто с экономическими, а с социально-экономическими проблемами, решение которых a priori затратно, т.е. неэффективно с экономической точки зрения.

Нередко понятие эффективности в государственном управлении отождествляют с категорией «качества». Данное отождествление, будучи не вполне терминологически правильным, может быть объяснено ожиданиями и требованиями, предъявляемыми общественностью к государственным услугам. Качество товаров/услуг государственного управления может трактоваться как степень соответствия товара/услуги предварительно установленному стандарту и обоснованным требованиям всех потребителей.

Когда говорят о качестве государственного управления, обычно употребляют такие термины, как надежность, долговечность, комфортность и оперативность обслуживания, внешнее оформление. Множественность характеристик качества объясняет существование «конкурентных» целей и планов в области качества, исходящих от структурных подразделений одной организации.

Обращаясь к методологии оценивания государственного сектора за рубежом, следует, в первую очередь, рассмотреть т.н. подход «3E»: «Effectiveness» - “Efficiency” – “Economy”[74].

1) Effectiveness (результативность) – степень достижения поставленных целей и планируемых объемов государственных услуг; является основным конечным показателем эффективности деятельности органа исполнительной власти.

Так, наиболее результативной из реализованных будет считаться та программа, результаты которой максимально приближены к установленным.

2) Efficiency (продуктивность) – показатель эффективности используемых ресурсов в соответствии с полученным результатом; является аналогом экономической эффективности, повышение которой может быть достигнуто путем экономии издержек.

Принимая данный показатель за основной, можно считать наиболее продуктивной ту программу, на которую выделено/затрачено минимум бюджетных средств.

3) Economy (экономичность) – относительная экономия ресурсов, получаемых за счет применения различных способов оказания бюджетных услуг при заданных их объемов; выражает относительную стоимость альтернативных способов достижения поставленных результатов.

Например, наиболее экономичной будет такая альтернатива решения проблемы снижения младенческой смертности в регионе, результаты которой будут достигнуты ценой наименьших бюджетных расходов.

Кроме деления «3Е», распространено членение показателей эффективности на показатели процессов, показатели непосредственного результата и показатели конечного эффекта[75].

Показатели эффективности процессов – описательные или количественные показатели эффективности, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение подготовки и исполнения решений государственного органа/государственного служащего в части совершения/принятия необходимой последовательности действий/решений. Это показатели эффективности управленческого цикла, степени совершенства процесса исполнения.

Показатели непосредственного результата описательные и количественные показатели эффективности, характеризующие выполнение государственным органом /госслужащим мероприятий, направленных на достижение целей/задач данного государственного органа, а также качество принятия и исполнения управленческих и иных решений. Непосредственные результаты – величины промежуточные, характеризующие степень и/или этап достижения стратегических показателей эффективности; они обычно выражаются в конкретных количественных значениях и сравниваются с установленными целевыми показателями.

Показатели конечного эффекта – это описательные и количественные показатели эффективности и результативности, характеризующие степень достижения государственным органом определенной цели и представляющие собой измеренное состояние субъекта правоотношений / измененное состояние качества общественных отношений, на которое направлена деятельность государственного органа.

Конечно, субъекту оценивания эффективности гораздо удобнее оперировать с количественными показателями, т.к. их можно использовать при составлении аналитических отчетов, прогнозов и т.д. Но далеко не все показатели управленческой деятельности поддаются количественной оценке (например, при оценке качества обслуживания посетителя необходимо учесть и «неисчислимую» степень вежливости, корректности госчиновника). Поэтому при определении эффективности деятельности госоргана наряду с количественными обязательно вводятся и описательные показатели обслуживания.

Не менее важным вопросом является установление целевых значений для каждого из разработанных показателей эффективности, т.е. конкретных величин и/или характеристик, которых должен достичь в своей деятельности за отчетный период госорган/служащий.

В соответствии с современным подходом к оцениванию, следует особенно подчеркнуть, что только совокупное использование данных показателей эффективности может дать оценку деятельности государственно-управленческой структуры; игнорирование хотя бы одного из указанных показателей неизбежно ведет к смещению стратегической цели оценивания.

В этой связи, осмысление современной концепции оценки эффективности государственного управления диктует необходимость выявления комплекса требований, которым должна отвечать система оценивания:

1. Социально-экономическая обоснованность системы показателей эффективности государственного управления.

Данное требование является первостепенным, ибо подчеркивает социально-экономическую сущность и содержание деятельности административного управления. Это означает, что чиновник в своей деятельности должен ориентироваться прежде всего не на получение экономической выгоды (например, путем сдачи в аренду частным лицам бассейна, находящегося в муниципальной собственности), а на решение социальных проблем граждан – пользователей услуг данной государственной организации (повышения качества и степени доступности пользования данным бассейном социально незащищенных категорий граждан).

2. Автономия административной подсистемы, реализующей государственно-политические решения, от центра принятия политических решений и оценки эффективности.

Это означает, что госорган / должностное лицо, занимающееся стратегическим планированием и оценкой деятельности подведомственных государственных организаций, должен быть дистанциирован от этих ведомств. Данное дистанциирование повысит объективность оценивания и - что не менее важно в контексте управления о результатам - обеспечит ответственному «исполнителю» необходимую свободу при достижении требуемого результата/эффекта.

3. Сопоставимость показателей эффективности по вертикали и горизонтали управления.

Вертикальная сопоставимость показателей эффективности предполагает «матрешечный» принцип их разработки: каждый нижестоящий по вертикали административного управления показатель конкретизирует, дополняет, раскрывает вышестоящий. Так, для системы административного управления самые высшие, интегративные показатели деятельности устанавливаются для министерств и являются стратегическими ориентирами деятельности для включенных в них ведомств; министерские показатели конкретизируются на уровне ведомств и закрепляются в административных регламентах; ведомственные – на уровне департаментов, управлений, отделов и закрепляются на уровне положений о них; последний уровень эффективности составляют показатели деятельности государственного служащего, которые устанавливаются в служебном контракте и должностном регламенте.

Горизонтальная сопоставимость показателей эффективности означает установление одинаковых основ оценки деятельности статусно равных ведомственных структур и/или государственных должностей сходных категорий и групп.

4. Система показателей эффективности должна включать не только показатели государственного административного, но и политического управления.

Данная система должна быть выстроена таким образом, чтобы по ней можно было оценить деятельность не только административного, но и политического управления, т.е. эффективность и востребованность общественностью реализуемой политики. Это, в частности, предполагает:

- фиксацию требований по оцениванию в законодательстве;

-действенность механизма политической ответственности (а не только и не столько юридической) за недостижение показателей эффективности политическими субъектами;

-функционирование института, ответственного за проведение оценивания государственными органами по системе показателей;

-внедрение системы управления по результатам в политико-административные отношения.

Перечисленным требованиям отвечает, например, система оценивания исполнительной власти в США[76]. Она функционирует на основе GPRA («Government Performance Result Act») — Закона об эффективности в США 1992 г. Он предусматривает, что американский Минфин контролирует эффек­тивность деятельности министерств с помо­щью трех документов. Первый документ - пятилетний стратегиче­ский план, с помощью которого контролируется выполнение миссии департамента либо агентства. Данный план является основой для определения целей на год и измерения соци­альной эффективности достигнутых результатов, помимо этого — ос­новой для разработки ежегодного плана. В ежегодном плане фиксируются меро­приятия по достижению миссии, там фиксируются показатели эф­фективности. При этом показатели эффективности фиксируются достаточно жестко, они должны быть количественными и показывать рост нормативов по сравнению с их ростом в предыдущие годы, на что выделяются деньги. Далее, на основе ежегодного плана административное управление верстает бюд­жет и передает его в Конгресс, где определяются параметры бюджет­ных расходов. Третий документ, который соответствует плану, — еже­годный отчет о результатах. Он содержит сравнение достигнутых по­казателей социальной эффективности с запланированными. При этом административно-бюджетное управление действительно контролирует индикаторы, поскольку в результате обнаружения несоответствий правомочно закрыть программу, либо принять рекомен­дации по корректировке бюджета, либо даже отстранить главы де­партамента.

5. Показатели результатов в системе оценивания должны быть дополнены соответствующими показателями процессов.

Ориентация исполнителя исключительно на результат деятельности в административно-управленческой практике обычно усиливает риск неоправданного увеличения затрат на достижение цели. Управленческая практика демонстрирует, что в отсутствие надлежащего государственного и публичного контроля за процессом исполнения политических решений административная система неизбежно начинает «работать на собственные интересы», списывать бюджетные средства на собственные нужды (нередко не без заинтересованного участия политических субъектов), таким образом, снижая эффективность процесса. Примерами затратно-неэффективной процедуры исполнения могут служить отчеты ведомств СССР, в которых статья «административные расходы» составляла до 30% (!) совокупного объема затрат, либо не искорененная еще в России практика «отката».

Любопытно, что идея оценивания политических процессов возникла в результате кризиса легитимности государственной власти в демократически развитых странах (США, Великобритания) и явилась одним из способов публичного контроля за субъектами политического управления. Однако, с переходом на коммерциализацию госсектора, контрактирование оценка эффективности политических процессов, к сожалению, все более уступает концепции оценивания по результатам.

5.При разработке показателей эффективности государственного управления должны быть учтены стратегические приоритеты государственной организации (1) и обоснованные потребности пользователей услуг (2).

Специфика положения государственно-административных органов состоит в том, что, с одной стороны, они подведомственны и подотчетны вышестоящему государственному органу, который осуществляется стратегическое планирование их деятельности; с другой стороны, они призваны удовлетворять запросы граждан. При этом, ожидания органов стратегического планирования и граждан часто не совпадают: если первые стремятся сохранить (сократить) бюджетные расходы на государственные услуги за счет средств налогоплательщиков, то вторые, наоборот, выступают за расширение услуг госсектора и повышение их качества без лишних затрат из собственного кармана.

7. Публичная разработка и утверждение показателей эффективности

Поскольку конечная цель государственного управления – удовлетворение потребностей граждан, показатели работы госоргана, равно как и их целевые значения, должны разрабатываться и утверждаться не «кабинетным» путем, а с широким привлечением общественности, в первую очередь непосредственных пользователей услуг, предоставляемых данным ведомством. В то же время, и рядовые государственные служащие должны полчить возможность участвовать в определении стратегических показателей эффективности госоргана: это обеспечит разделяемое видение в организации, повысит уровень корпоративной культуры.

8. Показатели эффективности должны мотивировать (стимулировать) государственных служащих к их достижению.

К сожалению, все чаще управленческая практика демонстрирует, что даже самая совершенная система показателей эффективности деятельности госоргана оказывается неработающей. Причина этой неработоспособности кроется в том, что самым мощным мотивационным стимулом для госсужащих среднего звена является карьерный рост, требующий от служащего таких добродетелей, как исполнительность, пунктуальность, «умеренность и аккуратность». Это исходит из специфики госслужбы как профессиональной деятельности по «служению государству и обществу». Кроме того, госслужащие обычно не видят, не осознают конечного результата (эффекта) от своей деятельности, и только в случае необходимости «припоминают» стоящие перед департаментом (а тем более перед государственной службой в целом) цели, расплывчато говоря об обеспечении безопасности или повышении качества жизни. Подобный стиль и традиции поведения, конечно, не могут стимулировать служащих повышать свою эффективность. В то же время, внедряющаяся в настоящее время концепция бизнес-управления разрушает «некоммерческие» основы мировоззрения госслужащего. В результате, как показал опыт административного реформирования в ряде зарубежных стран, мероприятия, направленные против традиционных веберовских ценностей госслужбы, в той или иной мере способствуют падению уровня служебной культуры и росту коррупции[77].

Таким образом, специфика системы государственного управления, ее отличия от бизнес-сектора предопределяют ряд ограничений внедрения показателей эффективности для оценки деятельности госсектора[78]:

1. Монополия государственных учреждений на некоторые товары/услуги. Несмотря на то, что сегодня концепция государственного аутсорсинга приобретает все большую популярность, объективно существуют функции и виды деятельности, имманентно присущие государству в силу его статуса, поэтому их передавать коммерческому или некоммерческому сектору не представляется возможным (например, выдача паспорта). Таким образом, государство является естественным монополистом в определенных сферах. А у монополиста нет стимула к эффективной работе.

2. Затруднения в выявлении конкретной «продукции» или результата государственно – управленческой деятельности; соответственно, трудность в определении показателей ее количественных и качественных характеристик. Продукция бизнес-сектора достаточно конкретна, осязаема, и потому поддается оцениванию; но такое далеко не всегда бывает в государственном учреждении – например, поликлинике или университете. К тому же, государственный служащий, работающий в большой структуре, редко может увидеть значимость своей работы для конечного результата деятельности госорганизации. Для него не сформировано «разделяемое видение» миссии этой структуры; следовательно, он не мотивирован должным образом к достижению этой миссии.

3. Противоречивость целей и потребностейсубъектов определения спектра, объема и качества государственных услуг и субъектов их потребления. Субъектами, определяющими деятельность органов административного управления, (т.е. объем, спектр и качество государственных услуг), являются политики (министры, депутаты Федерального Собрания и проч.). И хотя их конечной целью является повышение уровня и качества жизни населения, имманентной тактической задачей всегда будет стремление снизить сэкономить государственные ресурсы. Напротив, целью налогоплательщиков является снижение налогов при одновременном повышении качества и росте спектра и объема госуслуг.

4. Проблема стандартизации государственных услуг, включающих большую долю «творческого» начала. Хотя на современном этапе административного реформирования стандартизации обязательно подлежат все виды государственных услуг, на практике легко «поддаются» стандартизации далеко не все государственные услуги. Особенно трудно стандартизировать – а следовательно, разработать адекватные деятельности показатели эффективности - те виды работ, в которых нет или почти нет управленческой рутины.

5. Проблема мотивации чиновников к достижению показателей эффективности служебной деятельности. Главным мотивационным фактором для поступления на службу и ее несения традиционно является возможность стабильного карьерного роста, стабильного роста денежного вознаграждения за службу, а основным критерием поощрения, продвижения по служебной лестнице являются не экстраординарные предпринимательские качества, а профессионализм и опыт, который нарабатывается годами. Поэтому большинство госслужащих уже по роду своей деятельности лишены серьезных стимулов повышать свою эффективность. Конечно, многие государства, внедрив принцип «эффективности» на госслужбе, тем самым нанесли сокрушительный удар по профессиональному сообществу служащих. Такая политика, думается, противоречит как традициям отечественной госслужбы, так и актуальнейшим для сегодняшней России задачам укрепления современной российской государственности и поднятию ее престижа.

 

Вопросы и задания для самоконтроля:

1. Охарактеризуйте термин «управление» с точки зрения кибернетики.

2. Чем отличается государственное управление от управления механическими, биологическими, социальными системами?

3. Какие факторы определяют специфику государственного и муниципального управления в современном обществе?

4. Почему необходимо учитывать факторы национальной государственности в процессе осуществления публичной власти? Какие факторы предопределяют «профиль» государственного управления в России?

5. Что такое «государственная власть» и каковы ее признаки?

6. Какие типы политической власти по классификации М.Вебера вы знаете? Какой тип властеосуществления характерен для России?

7. В чем различие государственно-политического и государственно-административного управления? Почему это различие носит условный характер?

8. Соотнесите понятия: государственное управление – муниципальное управление – публичное управление.

9. Соотнесите понятия: государственное/муниципальное управление и менеджмент.

10. Что вы подразумеваете под категорией «государственный менеджмент»?

11. Охарактеризуйте теологический, юридический, социологический, многофакторный подходы к сущности государственного управления.

12. Какие функции реализует государство как субъект управления?

13. Что такое «государственный аппарат»?

14. Каким образом форма политико-территориального устройства влияет на специфику и функции государственного аппарата?

15. Что такое государственная служба? Как она организована в демократическом правовом государстве?

16. Что вы подразумеваете под категорией «гражданское общество»?

17. Какие факторы предопределяют особенности становления гражданского общества в России?

18. Раскройте содержание категории «демократическое правовое социальное государство».

19. Охарактеризуйте политические партии как институты гражданского общества. Какие типы политических партий вы знаете? Кокой тип политических партий наиболее перспективен для современной демократии?

20. Что такое «негосударственные некоммерческие организации» и какие функции в современной политической системе они выполняют?

21. Какое значение играет малый и средний бизнес в развитии гражданского общества?

22. Какова роль государства в регулировании и поддержке малого и среднего бизнеса?

23. Что такое государственная политика? Какие условия должны соблюдаться, чтобы обеспечить ее публичность?

24. Перечислите основные этапы политического цикла и раскройте их содержание.

25. В чем разница между общественной политикой ((public policy) и публичной политикой (politics)?

26. Какие модели государственной политики вы знаете? Охарактеризуйте их.

27. Какие типы, направления и сферы государственной политики вы знаете?

28. Какие подходы к категории «эффективность государственного управления» вам известны?

29. Какова цель оценки государственной политики?

30. Раскройте сущность методологии оценивания государственного сектора «3E» («Effectiveness» - “Efficiency” – “Economy”).

31. На чем основано членение показателей эффективности государственной политики на показатели процессов, показатели непосредственного результата и показатели конечного эффекта?

32. Каким требованиям должна отвечать система оценки эффективности государственной политики?

33. Какие ограничения для оценки эффективности деятельности госсектора, на ваш взгляд, существуют?

 

 

Раздел 2.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

КАК НАУКА И ПРАКТИКА

________________________________

 

 

В результате изучения данной темы студент должен:

Знать:

- содержание этапов генезиса науки о государственном и муниципальном управлении;

- содержание системного и функционально-структурного подходов, их места, роли и перспектив в системе научного знания о государственном и муниципальном управлении;

- содержание научных концепций государственного управления (дихотомия политики и администрирования; государственный менеджеризм; концепция политических сетей);

Уметь:

- определять диапазон применимости основных научных концепций государственного управления в современной политико-управленческой практике;

- выявлять проблемы и перспективы развития политико-административной науки в современных условиях.

Владеть:

- навыками осмысления и творческой интерпретации положений основных научных концепций государственного управления;

- основными приемами системного и структурно-функционального анализа в сфере государственного и муниципального управления.

 

 

ГЛАВА 7.СТАНОВЛЕНИЕ НАУКИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ: ЭТАПЫ И ИХ ХАРАКТЕРИСТИКА.

 

Государственное и муниципальное управление касается всех людей, пронизывает все сферы жизнедеятельности современного общества, вот почему его проблемами занимаются почти все гуманитарные науки.

Вместе с тем, современная управленческая практика широко использует инструментарий и других, негуманитарных наук (например, кибернетики, высшей и прикладной математики, статистики, информатики). Все это позволяет заключить, что государственное и муниципальное управление – это и синтетическая наука, находящаяся на перекрестке большинства современных научных областей, и обширная управленческая практика, требующая осмысления и познания, и, наконец, сфера искусства, всегда уникальная, требующая нетривиальных, эвристических решений и интуиции в процессе принятия и реализации политических и административных решений.

Методологический багаж государственного и муниципального управления составляют:

- теоретические школы – комплексы научных знаний, суждений, рекомендаций, сложившиеся в результате длительного процесса осмысления управленческой практики как учеными, так и эмпириками. Результаты этого осмысления содержатся в коллективных научных трудах, признаны в качестве самостоятельной научной школы и обычно имеют множество последователей;

- научные концепции – способы осмысления государственно-управленческой практики, предложенные, как правило, отдельными учеными и практиками, которые были высказаны, разработаны и частично реализованы в управленческой практике;

- общенаучные и дисциплинарные методы. Первые применяются в смежных по отношению к государственно-управленческой науке отраслях знания; вторые составляют уникальный инструментарий теории и практики публичного управления.

Мысль о том, как рационально, эффективно и справедливо управлять государством, волновала умы человечества со времен Древнего мира.

Вопросы роли и места власти в жизнедеятельности общества нашли свое отражение в трактатах величайших ученых и философов Древней Индии и Китая.

Пожалуй, первым концептуализированным общественно-философским видением проблематики государственного управления и одновременно практическим руководством для субъектов власти стала «Артхашастра» - древнеиндийский трактат, переведенный на большинство современных языков как «Наука политического управления». В традициях буддизма, наука о государственном управлении считалась средством «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличения сохраненного, распределения среди достойных общественного добра». Предметом науки об управлении считали «верную и неверную политику», а ее целями - «укрепление духа и в бедствии и в счастье», обретение «умения рассуждать, говорить и действовать».

Отдельные разделы «Артхашастры» содержат практические рекомендации о методах управления людьми, организации чиновничьего аппарата, оценке управленцев в соответствии с длинным перечнем качеств и их ранжировании. «Артхашастра» входила в обязательный список книг, которые были обязаны знать представители высших варн Древней Индии, имеющих отношение к управлению государством. В течение веков ее положения составляли теоретическую основу государственного устройства страны.

Другая великая философия Древности – конфуцианство - было философско-этической основой управления Китаем вплоть до начала прошлого века, когда они были заменены «тремя народными принципами» Китайской республики. Центральными проблемами конфуцианства являются взаимоотношения правителей и подданных, моральные качества, которыми должны обладать носитель власти и подчиненный, преданность традициям национальной государственности, личная преданность начальнику, стремление сохранить гармонию в обществе, природе, государстве и т.д.

«Одним из сложнейших и самых труднодостижимых умений» назвал управление государством великий философ Античности Платон. В его трактатах «Политик», «Законы» осмыслено большое количество различных вопросов о предназначении государства его целях и основах, о месте человека в государстве и его обязанностях по отношению к нему. Платоновский труд «Государство» представляет собой практическую программу политического переустройства. Известнейший ученик Платона и одновременно прославленнейший философ античности Аристотель в своем труде «Политика» систематизировал социально-философское знание и одновременно практику управления городами – полисами Древней Греции. Считая политику «общим делом», принципиально не разграничивая этический и политический аспекты жизнедеятельности общества, Аристотель считал основами нормального государственного устройства правосудие, добродетель и дружбу. Именно Аристотель впервые выделил в рамках философии собственно политическую науку, предметом которой являлось управление полисом (государством), а целями – не только объяснение наблюдаемых явлений, но и практическая польза. Античное философское наследие оказало огромное влияние на формирование представлений о государственном управлении как науки и практики в последующие эпохи.

В Средние века все философские рассуждения об управлении государством носили теософский характер. Они освещались в Западной Европе в трудах Августина Блаженного и Фомы Аквинского; на Руси – в наследии Митрополита Иллариона («Слово о законе и благодати»), учении Блаженного Даниила («Моление Даниила Заточника»), игумена Иосифа Волоцкого, трактате царя Владимира Мономаха («Поучение Владимира Мономаха»).

В эпоху Возрождения, когда кризис государственной власти периода позднего феодализма стал очевиден, возросла необходимость поиска новых форм и методов взаимодействия власти и общества для построения принципиально новых, капиталистических основ властеотношений, обострилась потребность установления новых принципов миропорядка. Именно тогда государство стало рассматриваться мыслителями с практической точки зрения, как механизм, реализующий определенную совокупность регулятивных, охранительных, внешнеполитических функций, были созданы фундаментальные труды Н. Макиавелли («Государь»), Т. Гоббса («Левиафан»), Ж. Бодена («Шесть книг о государстве»).

С утверждением модели абсолютистского государства, заменой феодализма капиталистическими отношениями, ростом городов в большинстве европейских стран обострилась необходимость развития, рационализации системы государственно-административного управления. С одной стороны, субъекты государственной власти, решив к этому времени вопросы обеспечения внешней безопасности, утвердив границы своих владений, сосредоточились на решении внутригосударственных дел. С другой стороны, общество, уставшее от распрей и междоусобиц, сопряженных с феодальным укладом, ожидало от государственной власти обеспечения порядка, охраны своей безопасности, защиты благосостояния. Как ответ на эти потребности и запросы власти и общественности, со второй половины XVIIв. Начала стремительно развиваться полицеистикакак практика, а впоследствии – и как теория обеспечения общественного порядка, безопасности, «благочиния» и «благоустройства».

Любопытно, что термин «полиция» пришел из античности и означал в платоновской и аристотелевской философии «искусство домоправления в полисе». Соответственно, полицией назывался весь аппарат управления внутригосударственным делами с целью обеспечения общего блага, безопасности как от внешних, так и от внутренних врагов, содействие обогащению народа, его образованию, культурному развитию, демографическому воспроизводству.

Мировоззренческой основой просвещенного абсолютизма и, соответственно, полицеистики являлся патернализм (от лат pater – отец), предполагающий отеческую опеку мудрой, справедливой и авторитетной власти над обществом. Вот почему полицейское государство середины XVIIв. – это могущественная абсолютная монархия, которая учреждена на большой территории, располагает внушительными вооруженными силами, выстраивает вертикально интегрированный (обычно военно-бюрократический) государственный – полицейский – аппарат, совершенствует правовое регулирование внутреннего управления. Таковы Франция Людовика XIV, Австрия Иосифа II, Пруссия Фридриха II.

Теоретическое обоснование полицейского режима содержится в трудах французского ученого Н. Деламара («Трактат о полиции») и немецкого юриста Г. Юсти («Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касавшихся до государственного благочиния»). Особое внимание в этих и других трудах полицеистов уделяется вопросам законодательного урегулирования, тщательной регламентации всех сторон жизнедеятельности граждан. Законодательный «бум» составляет особенность государственного управления того периода. Так, во Франции с сер. XVII до начала XVIII в. было издано 357 законов и указов, в Пруссии – 871 акт.

Любопытно, что траекторию полицейского государства выбирает с середины XVIIв. и Россия, где царь Алексей Михайлович Романов, в результате церковного раскола избавившийся от политического влияния Русской Православной Церкви, активно занимается вопросами внутреннего благоустройства государства. В 1649 г. в России издан «Наказ о градском благочинии» для охраны общественного порядка в Москве. Преемник Алексея Михайловича Петр I создал мощнейшее для своего времени военно-бюрократическое абсолютистское государство, издав более тысячи указов по вопросам «благочиния» и «благоустройства».

Полицейское государство нуждается в армии компетентных управленцев. Вот почему с XVIIIв. в ведущих университетах Западной Европы, а с XIX в. и в Российской Империи, начинает преподаваться специальный цикл камеральных наук – административных и экономических дисциплин, которые имели прежде всего практическое значение для подготовки чиновников, занимавшихся внутренним, преимущественно финансовым управлением хозяйственными делами в государстве. Камералистика (от лат. сamera – казна) представляет собой синтетическую отрасль специальных знаний об управлении, основанную на принципах: функционального разделения государственного управления, регламентации обязанностей чиновников, специализации государственно-административных учреждений и разделении бюрократического труда в определенной сфере управления, унификации штатов и жалования чиновников.

В Российской Империи проблематикой специализированной подготовки чиновников уделялось особое внимание. В этом контексте знаменательны преобразования Николая I, который повелел учредить на юридических факультетах русских университетов кафедры законов благоустройства и благочиния. Профессорами этих кафедр преподавались дисциплины о законах народонаселения, обеспечения народа продовольствием, благотворительности, благоустройстве города и села, фабричном, ремесленном, коммерческом праве, о различных уставах воинских и гражданских. Фундаментальными камеральными трудами российских полицеистов XIXв. являются: «Права и обязанности градской и земской полиции» П.Н. Гуляева, «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам» Н.Ф. Рождественского, «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном» И.В. Платонова, «Русское государственное право» и «Полицейское право» И.Е. Андреевского. Вместе с тем, знания, приобретаемые чиновниками на университетской скамье, носили не теоретический, а юридический характер, поскольку камералистика ограничивалась преимущественно описанием административно-управленческой практики, пространными комментариями к законодательству. Таким образом, камералистика, особенно в России, развивалась как отрасль административного права.

Теория государственного и муниципального управления оформляется несколько позже, с середины XIX в. Именно тогда патерналистская концепция абсолютистского государства подвергается масштабной критике сторонниками идей демократии, свободы и социальной справедливости. В это время возрождаются и переосмысливаются античные идеи демократической правовой государственности, развивается теория прав и свобод человека и гражданина, идет активный поиск обоснования публичной природы государственного управления.

В целом, философско-политические изыскания того времени были сосредоточены на двух направлениях:

1) Обоснование взаимодействия государства и местного самоуправления;

2) Выведение сферы взаимоотношений политики и администрирования на публичный, доступный общественному контролю, уровень.

Ответом науки на первый вопрос явились общинная, хозяйственная и государственная теории соотношения государственной власти и местного самоуправления. Результатами теоретических и эмпирических изысканий по второй проблеме стала научная концепция дихотомии политики и администрирования, стратегия государственного менеджеризма и философия управления постиндустриальным сообществом «governance». Ниже будет подробно разобрано их содержание.







Дата добавления: 2014-11-12; просмотров: 3610. Нарушение авторских прав


Рекомендуемые страницы:


Studopedia.info - Студопедия - 2014-2019 год . (0.025 сек.) русская версия | украинская версия