Территориальные публичные образования. 39 страницаНаиболее распространенной формой государственного долга выступают государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации. По данным Минфина России, на 5 апреля 2010 г. государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах, составлял 1869599, 745 млн. руб. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ " Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" < 1> определяет правовые основы участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в осуществлении эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств. В данном Законе также устанавливается процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, а также порядок раскрытия информации эмитентами ценных бумаг. -------------------------------- < 1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814.
Под государственными (муниципальными) ценными бумагами понимаются эмиссионные ценные бумаги (облигации), выпущенные от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, которые удостоверяют право их держателя на получение от эмитента денежных средств (могут быть выражены в национальной или иностранной валюте) или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав. Среди обращающихся на рынке государственных ценных бумаг можно выделить: - государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО) - выпускаются с 1993 г.; - облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД); - облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД); - облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД); - облигации федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК); - облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) - выпускаются с 1995 г.; - облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВВЗ) - выпускаются с 1993 г. Эмиссия государственных (муниципальных) ценных бумаг осуществляется отдельными выпусками. Она может иметь место лишь при закреплении в бюджете на данный финансовый год предельного размера соответствующего государственного долга, а также муниципального долга и предельного объема заемных средств, направляемых Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня или программ развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Высший орган исполнительной власти Российской Федерации - Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления рассматривают и утверждают в виде нормативного акта Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг. В нем указываются вид и валюта ценных бумаг, форма выпуска, срок их обращения, а также ограничения по кругу лиц. На основе Генеральных условий Минфин России (соответствующий исполнительный орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования) также в форме нормативного акта принимает Условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. В нем детализируются положения Генеральных условий путем указания на минимальный и максимальный сроки обращения данного вида государственных (муниципальных) ценных бумаг, номинальную стоимость одной ценной бумаги, порядок их размещения, размер дохода, иные существенные условия. Окончательные параметры выпуска содержатся в решении об эмиссии отдельного выпуска государственных ценных бумаг (эмитент, период размещения, форма и вид ценных бумаг, их номинальная стоимость и количество, дата погашения ценных бумаг), а также иные условия, имеющие значение для их размещения и обращения. Условия, содержащиеся в решении об эмиссии отдельного выпуска, должны быть опубликованы в СМИ или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения. По итогам выпуска Минфин России (соответствующий исполнительный орган субъекта Российской Федерации, муниципального образования) как эмитент принимает нормативный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг. Необходимо отметить, что выпуск государственных ценных бумаг является наиболее распространенной формой государственных долгов большинства стран мира. Из-за их высокой ликвидности и малорисковости доля государственных ценных бумаг в структуре государственного долга может составлять 50 - 70% общего объема государственной задолженности. Отдельной формой государственного долга выступают договоры и соглашения о получении Российской Федерацией кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Должником по бюджетному кредиту может выступать Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Специфической формой государственного (муниципального) долга выступают договоры о предоставлении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями государственных (муниципальных) гарантий. С правовой точки зрения предоставление государственной (муниципальной) гарантии не является основанием для возникновения заемных отношений, в которых участвует государство (муниципальное образование). Государственная гарантия лишь закрепляет обязанность государства, муниципального образования исполнить обязательство должника в случае его ненадлежащего выполнения последним перед третьим лицом. Таким образом, говорить о денежном обязательстве государства (муниципального образования) можно лишь на момент неисполнения юридическим лицом гарантированных обязательств. И наконец, одной из форм долга являются долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации. Так, государственным внутренним долгом Российской Федерации признаются государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков " Урожай-90", целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции. К данной форме государственного долга также относятся гарантированные сбережения граждан. Перечень форм государственного долга субъекта Российской Федерации по сравнению с государственным долгом Российской Федерации имеет две особенности. Во-первых, субъект Российской Федерации вправе заключать кредитные соглашения и договоры только с кредитными организациями, иностранными банками и международными финансовыми организациями. Во-вторых, перечень форм государственного долга субъекта Российской Федерации в отличие от форм государственного долга Российской Федерации является исчерпывающим. Это прямо предусматривает п. 2 ст. 99 БК РФ, устанавливающий, что долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных данным пунктом. Для перечня форм муниципального долга по сравнению с указанными выше характерно то, что муниципальные образования вправе заключать кредитные соглашения и договоры только с российскими кредитными организациями. Таким образом, если субъекты Российской Федерации ограничены во внешних заимствованиях кредитными соглашениями с иностранными банками и международными финансовыми организациями, то муниципальные образования вправе заключать подобные кредитные соглашения только с российскими кредитными организациями. Подобная законодательная позиция объясняется необходимостью ограничить увеличение общегосударственной задолженности прежде всего перед иностранными государствами, иностранными кредитными организациями и международными финансовыми институтами. Как показала практика, ненадлежащее исполнение субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями своих долговых обязательств перед иностранными кредиторами негативно сказывается на инвестиционном рейтинге Российской Федерации, социально-экономической ситуации как в отдельном регионе, так и во всей стране.
§ 3. Классификация государственных (муниципальных) долгов
В финансово-правовой литературе выделяют различные основания для классификации государственных (муниципальных) долгов. Рассмотрим основные из них. В зависимости от эмитента выделяют: - государственный долг Российской Федерации; - государственный долг субъекта Российской Федерации (субфедеральный долг); - муниципальный долг. Отметим, что Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если последние не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации. В зависимости от валюты долговых обязательств выделяют: - внешний долг; - внутренний долг. На 1 января 2010 г. внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего СССР, принятые Российской Федерацией) составлял 37, 6 млрд. долл. Принятый законодателем валютный критерий неоднократно подвергался критике в научных кругах. Критерий резидента представляется более подходящим, так как отражает суть внешнего долга как обязательства перед нерезидентом государства-должника. Кроме того, с точки зрения экономической безопасности государства важен именно размер долговых обязательств перед нерезидентами Российской Федерации. Хотя преимуществом валютного критерия является то, что с расчетной точки зрения он более удобен для деления внутреннего и внешнего долга и определения их текущего размера. В зависимости от срока наступления выплат по долговым обязательствам различают государственный долг: - капитальный; - текущий. Под капитальным долгом понимается вся сумма выпущенных, но непогашенных обязательств с учетом невыплаченных процентов. Под текущим долгом понимается задолженность (основной долг, начисленные проценты и штрафные санкции), срок оплаты которой уже наступил. По форме выплат в зависимости от обязанности государства предоставить по истечении срока обращения долговых обязательств денежные средства или определенное имущество принято выделять: - денежные; - товарные долговые обязательства. По определению размера выплат следует различать долговые обязательства: - процентные; - дисконтные; - выигрышные. В процентных обязательствах доход их держателя определяется как процент, начисленный на сумму номинальной стоимости государственной ценной бумаги или на иную фиксированную сумму. Дисконтная ценная бумага предполагает доход в виде разницы между ценой размещения и погашения ценной бумаги. И наконец, доход по выигрышной ценной бумаге предполагает получение определенных преференций по отношению к остальным держателям невыигравших ценных бумаг (более высокую ставку процента, более высокий размер погашения). По срокам обращения государственные долговые обязательства могут быть: - краткосрочными (до одного года); - среднесрочными (свыше одного года до пяти лет); - долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет). Обратим внимание, что российское законодательство устанавливает предельный срок государственных заимствований - 30 лет, а муниципальных - 10 лет. По кругу держателей государственных долговых обязательств можно выделить: - физических лиц; - юридических лиц - резидентов Российской Федерации и физических лиц; - юридических лиц - нерезидентов Российской Федерации. Ограничения по кругу держателей ценных бумаг устанавливаются эмитентом в решении об отдельном выпуске ценных бумаг органов власти.
§ 4. Государственные гарантии как форма государственного долга
Государственные (муниципальные) гарантии являются специфическим видом государственного (муниципального) долга. В отличие от иных видов долговых обязательств посредством предоставления гарантий государство (муниципальное образование) не привлекает в бюджеты различных уровней денежные средства и, соответственно, не возлагает на себя обязанность возвратить полученные средства, а лишь дает гарантию исполнить в определенных случаях обязательство третьего лица при неисполнении или ненадлежащем исполнении его последним или возместить ущерб, образовавшийся при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Иными словами, при государственных и муниципальных гарантиях исполнение гарантированных обязательств имеет лишь вероятностный характер, в отличие от отношений, где государство или муниципальное образование выступает заемщиком и, безусловно, должно исполнить долговое обязательство. Государственная (муниципальная) гарантия - вид долгового обязательства, оформленного в письменной форме, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром. Государственная (муниципальная) гарантия выдается в письменной форме. Государственная (муниципальная) гарантия является отзывной, только если основания для ее отзыва прямо указаны в тексте государственной (муниципальной) гарантии. Государственная (муниципальная) гарантия должна содержать ряд обязательных реквизитов: - наименование гаранта и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта; - обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия; - объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии; - определение гарантийного случая; - наименование принципала; - безотзывность гарантии или условия ее отзыва; - основания для выдачи гарантии; - вступление в силу (дата выдачи) гарантии; - срок действия гарантии; - порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии, в том числе вид ответственности гаранта (субсидиарная или солидарная); - порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией; - наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс); - иные сведения, которые могут быть определены законодательными актами или правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта. Государственная (муниципальная) гарантия также может быть выдана не бенефициару, а принципалу на основании договора о предоставлении гарантии, в случае если невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициаром является неопределенный круг лиц. В случае если договором о предоставлении гарантии и гарантией установлен срок принятия бенефициаром (бенефициарами) гарантии и со стороны бенефициара (бенефициаров) в установленный срок не были предприняты действия, необходимые для принятия гарантии, гарантия считается непредоставленной и подлежит возврату гаранту. Государственная (муниципальная) гарантия как долговое обязательство прекращает свое действие в следующих случаях: - уплаты гарантом бенефициару суммы, определенной гарантией; - истечения определенного в гарантии срока, на который она выдана; - исполнения в полном объеме принципалом или третьими лицами обязательств принципала, обеспеченных гарантией; - вследствие отказа бенефициара от своих прав по гарантии путем возвращения ее гаранту или письменного заявления об освобождении гаранта от его обязательств; - если обязательство принципала, в обеспечение которого предоставлена гарантия, не возникло; - в иных случаях, установленных гарантией. С момента прекращения действия гарантии бенефициар лишается каких-либо прав по гарантии независимо от того, возвращена ли гарантия гаранту или нет. Предоставление государственных и муниципальных гарантий производится на основании обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя гарантии, и преимущественно на конкурсной основе. Опыт 90-х гг. XX в. показал, что отсутствие предварительного финансово-экономического анализа инвестиционных проектов стало причиной увеличения государственных расходов на выполнение гарантийных обязательств. Исполнение гарантийных обязательств, предусматривающих возникновение права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловленных уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета как предоставление бюджетного кредита. В противном случае исполнение гарантийных обязательств подлежит отражению в составе расходов соответствующего бюджета. Предоставление государственных (муниципальных) гарантий осуществляется уполномоченным государственным (муниципальным) органом власти на основании: - федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, решения представительного органа муниципального образования о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), решений Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии при условии проведения анализа финансового состояния принципала; - предоставления принципалом обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу, отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед гарантом по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, ранее предоставленным Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию. Минфин России либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям. Предоставление и исполнение государственной (муниципальной) гарантии подлежат отражению в государственной (муниципальной) долговой книге. В отношении государственных гарантий Российской Федерации решение об их предоставлении принимается в форме акта Правительства РФ в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. В акте Правительства РФ о предоставлении государственной гарантии Российской Федерации указываются лицо, в обеспечение исполнения обязательств которого предоставляется гарантия, предел гарантийных обязательств, а также основные условия гарантии. В свою очередь, Минфин России, в соответствии с актом Правительства РФ, от имени Российской Федерации заключает договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по регрессным обязательствам, о переуступке гаранту прав требования бенефициара к принципалу, иные договоры (соглашения), в соответствии с актом Правительства РФ, и выдает государственные гарантии Российской Федерации. В заключение отметим, что потенциал предоставления государственных (муниципальных) гарантий огромен. С одной стороны, их выдача не увеличивает реальных государственных расходов (при надлежащем исполнении должником своих обязательств) в отличие от других форм государственного долга, а с другой - позволяет развивать наиболее перспективные отрасли народного хозяйства, нуждающиеся в дополнительном коммерческом финансировании.
§ 5. Управление государственным (муниципальным) долгом
Государственный (муниципальный) долг как неотъемлемая часть государственных и муниципальных финансов нуждается в управлении со стороны государства и муниципальных образований. При этом управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле управление государственным (муниципальным) долгом определяется как совокупность финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами государственной (муниципальной) власти и уполномоченными специализированными финансовыми организациями в одностороннем порядке или по согласованию с кредиторами в целях изменения структуры и состава государственного (муниципального) долга. Данное определение соответствует положениям ст. 101 БК РФ, предусматривающим, что " управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации или уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации". Вместе с тем содержание понятия " управление государственным (муниципальным) долгом" в финансовом законодательстве Российской Федерации не раскрывается. В широком смысле управление государственным (муниципальным) долгом можно рассматривать как финансовую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной (муниципальной) власти и уполномоченных ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых операций, финансовому учету и контролю государственного долга, направленную на финансирование дефицита государственного (муниципального) бюджета и удешевление государственного (муниципального) долга. Рассмотрим каждую из стадий более подробно. 1. Финансово-долговое прогнозирование заключается в разработке документов о прогнозах социально-экономического развития государства. Ежегодно Минфин России совместно с другими органами исполнительной власти подготавливает Бюджетное послание Президента РФ, содержащее основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на планируемый год и среднесрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации и прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на очередной финансовый год представляется в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в обязательном порядке. 2. Финансово-долговое планирование можно рассматривать как деятельность по принятию решений относительно дальнейших действий. В Бюджетном послании Президента РФ определяются стратегические ориентиры деятельности государства в сфере управления долгом, что дает основание относить бюджетное послание к функции как прогнозирования, так и планирования. Планирование также проявляется через разработку и принятие программ государственных внешних и внутренних заимствований и гарантий, в которых указываются размеры предполагаемых заимствований и гарантий, форма и виды государственных займов, а также структура внешнего и внутреннего государственного долга на очередной финансовый год. На данной стадии основополагающим финансово-плановым актом является закон о бюджете соответствующего уровня на следующий год. В нем указывается дефицит бюджета, а также предельные суммы, направляемые на обслуживание и погашение внешнего и внутреннего государственного долга. В БК РФ установлен широкий круг финансово-правовых ограничений на размер дефицита федерального бюджета, предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, пределы внешних заимствований, предельные расходы на обслуживание государственного долга. В целом деятельность государства (муниципального образования) по финансово-долговому прогнозированию и планированию получила название " стратегическое управление государственным долгом". 3. В свою очередь, к оперативному управлению государственным долгом следует относить проведение финансовых долговых операций, под которыми понимаются сделки и (или) акты исполнительных органов государства или уполномоченных финансовых организаций, направленные на изменение размера, состава и структуры государственного долга. Рассмотрим основные виды финансово-долговых операций, а также виды нарушений государством (муниципальным образованием) своих долговых обязательств. Выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг - отчуждение государством (муниципальным образованием) государственных (муниципальных) ценных бумаг первым владельцам. Конверсия представляет собой изменение доходности государственного займа путем уменьшения или увеличения процентной ставки, уплачиваемой на основной долг. Выделяют несколько видов конверсий: - факультативную (кредиторы могут отказаться или согласиться с новыми условиями); - обязательную (кредиторы могут принять новые условия или получить обратно внесенную сумму); - принудительную, которая предполагает одностороннее изменение условий займов. Консолидацией (пролонгацией) является изменение срока действия ранее выпущенных займов в целях легальной отсрочки платежа. В зависимости от способа изменения срока выделяют консолидацию путем добавления процентных купонов к старым облигациям либо путем выпуска новых облигаций и обмена их на обращающиеся облигации. Унификация - объединение обращающихся займов в один вновь выпускаемый. Особенностью данной операции является то, что она проводится, как правило, одновременно с изменением ставки процента (конверсии) и (или) срока обращения (консолидации). В зависимости от направленности правового регулирования данные операции могут осуществляться как на основании односторонней воли государства, что придает им финансово-правовой характер, так и по соглашению сторон, что делает данные отношения гражданско-правовыми. В настоящее время в российском законодательстве, как и в большинстве стран мира, существует прямой запрет на одностороннее изменение условий выпущенного в обращение государственного (муниципального) займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, что позволяет гарантировать инвестору, изначально менее защищенному субъекту, надлежащее исполнение обязательств государства по отношению к нему. Согласно ст. 105 БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения долговых обязательств. Реструктуризация может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. В финансово-правовой науке различают реструктуризации: - институциональную; - техническую. К первым относятся финансово-долговые операции, проведенные в рамках Лондонского, Парижского клубов кредиторов или иных международных институциональных структур. Техническая реструктуризация предполагает изменение условий обслуживания и погашения государственного долга. Реверс - изменение предмета долгового обязательства. При замене денежного обязательства обязательством предоставить определенное имущество (например, товары народного потребления) можно говорить о натурализации, а в обратной ситуации - о валютизации. Рефинансирование - погашение существующего государственного долга за счет средств ранее выпущенного займа. Существует прямое рефинансирование (замена на новые облигации при наступлении срока платежа) и предварительное рефинансирование (до наступления срока платежа). Отличительной чертой управления государственным долгом Российской Федерации в период 1995 - 1998 гг. стало построение схемы заимствований именно на основе финансово-долговой операции рефинансирования. Обслуживание (выплата доходов в виде процентов или в иной форме) и погашение государственного (муниципального) долга (возврат основного долга) являются финансово-долговыми операциями, в результате которых изменяется размер, состав и структура государственного долга. Предоставление обеспечения под выпуск государственного займа. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, что является публично-правовой гарантией. Изменение обязательных резервов. С финансово-долговыми операциями в рамках управления государственным долгом также связана деятельность центральных банков государства, которые могут устанавливать и изменять нормативы обязательных резервов в виде государственных ценных бумаг кредитных организаций.
|
