Система управлінських рішень в органах державної податкової служби.

Відносно управлінської діяльності органів ДПС управлінське рішення – це рішення відповідного керівника, засноване на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки, яке містить постановку цілі (мети), обгрунтування засобів їх здійснення та прийняте в установленому порядку і забезпечує організаційну стабільність та вдосконалення діяльності органів для виконання завдань ДПСУ у відповідності з чинним законодавством.

Управлінське рішення завжди пов’язане з визначенням мети. Тому цілі конкретних управлінських рішень органів ДПСУ повинні розглядатись в контексті цілей загальнодержавної політики у сфері дотримання податкового законодавства, оскільки ДПА та ДПІ призначені забезпечувати втілення у життя цієї політики.

Управлінські рішення органів ДПС слід розглядати як засіб втілення в життя директивних установок у сфері контролю за дотриманням податкового законодавства, з одного боку, та як засіб організації діяльності цих органів, а також їх підрозділів з метою реалізації цих установок, з іншого. Одночасно ці рішення повинні забезпечувати організаційну стабільність та розвиток системи органів ДПС.

Теорія і практика управління накопили доволі багатий арсенал методів підготовки управлінських рішень. Насамперед, це методи аналізу, моделювання, вимірів, розрахунків, експертних оцінок, соціологічних досліджень і ряд інших. Для керівників та інших працівників органів ДПС, які беруть участь у розробці управлінських рішень, важливим положенням є системне бачення управлінських рішень. Це дає змогу оцінювати пріоритети в умовах конкретної ситуації вже на початкових стадіях розробки рішення, відшукувати не тільки проблеми, а й засоби їх розв’язання – тобто діяти цілеспрямовано, забезпечувати послідовність і наступність рішень, ритмічність і планомірність процесу їх розробки та прийняття, дозволяє розглядати кожне з них як ланку у загальному ланцюгу постановки і реалізації цілей діяльності органів ДПС.

Це може бути досягнуто лише за використання системного підходу, як методологічної бази розробки управлінських рішень органу ДПС. Суть його полягає у наявності:

1. Ясного бачення мети дослідження: у кожному управлінському рішенні має чітко простежуватись зв’язок між метою управління, ситуацією та проблемою, що виникла.

2. Повної і цінної інформації, яка використовується для вироблення та реалізації рішення.

3. Повного розкриття якісних та кількісних аспектів з конкретизацією його певних сторін. Залежно від характеру управлінських рішень можливий акцент на тій чи іншій стороні рішення.

4. Оцінки результатів здійснення та ефективності рішення.

5. Ретельного аналізу проблемної ситуації, конкретних умов та існуючих можливостей розробки і реалізації рішення.

6. Чітких вказівок у рішенні про порядок дій, виконавців, терміни та порядок контролю за виконанням даного рішення.

7. Облік та оцінка можливих наслідків здійснення управлінських рішень, в т.ч. і негативних у суміжних сферах керованої системи.

Складність і різноманітність завдань та функцій зумовлює необхідність прийняття безлічі управлінських рішень. Чим більше завдань доводиться розробляти і виконувати одночасно, тим більшою є потреба виконувати їх у взаємній погодженості.

Вся сукупність управлінських рішень, що приймаються та виконуються створює систему управлінських рішень, тобто всі рішення, що приймаються, повинні розглядатись у єдиному комплексі. Комплексність у даному випадку означає єдність головної мети у сфері боротьби з порушеннями у сфері оподаткування, забезпечення дотримання податкового законодавства, а також пов’язаних з цим основних напрямів діяльності, форм та методів їх реалізації, закономірностями організації і функціонування органів ДПС. У цьому комплексі повинні бути поєднані організаційні, правові, тактичні, методичні та інші аспекти діяльності органів ДПС.

В умовах дії різнохарактерних управлінських рішень великого практичного та гносеологічного значення набуває їх класифікація. Класифікація дає можливість виділити основні види рішень, описати та упорядкувати їх комплекс, забезпечувати швидкість пошуку і прийняття нових рішень з урахуванням діючих, а також контроль за їх виконанням, виключити повторне (дублююче) прийняття рішення з одних і тих же питань, удосконалити потоки документації та визначити шляхи усунення недоробок і прорахунків у частині прийняття та виконання рішень.

Класифікація управлінських рішень здійснюється за наступними ознаками:

1. За цільовим призначенням:

стратегічні (концептуальні) – плани роботи на рік і більше, установчі накази про завдання органів ДПС на наступний рік, концепції розвитку, програми (комплексні, цільові) вдосконалення діяльності органів ДПС у частині окремих проблем боротьби з ухиленням від сплати податків та інших обов’язкових платежів;

тактичні (ситуаційні) – накази, вказівки, рішення колегії або оперативної наради, а також плани, що складаються у процесі управління. Такі управлінські рішення призначені стабілізувати діяльність органів ДПС та їх підрозділів шляхом своєчасного внесення коректив у роботу та усунення відхилень від стратегічних рішень.

2. За масштабами впливу:

загальні (комплексні) – управлінські рішення, що стосуються всієї або значної частини системи управління;

часткові (локальні) – управлінські рішення, що стосуються окремих завдань, підрозділів служб та напрямів роботи.

3. За глибиною впливу:

багаторівневі – управлінські рішення, які стосуються всіх рівнів системи або однієї служби на всіх рівнях системи;

однорівневі – управлінські рішення, що стосуються одного рівня системи повністю (наприклад всіх ДПІ) або одного чи декількох структурних підрозділів, служб одного рівня.

4. За спрямованістю впливу:

зовнішні – управлінські рішення, спрямовані на реалізацію основних функцій системи, тобто тих, заради яких і створена система. Такі управлінські рішення забезпечують координацію і взаємодію з іншими органами державного управління, а також з іншими підприємствами, організаціями та установами;

внутрішні – управлінські рішення, які призначені для забезпечення внутрішньої організаційної роботи в системі, спрямованої на належну структуризацію системи, на оптимальну організацію процесу функціонування системи, поліпшення планування, контролю, підготовки кадрів, ресурсного та іншого забезпечення.

5. За способом прийняття:

одноособові – управлінські рішення, що приймаються конкретною посадовою особою;

колективні – управлінські рішення, що приймаються колективно. Разом з тим масштаби таких рішень у органах ДПС певною мірою обмежені. Можуть використовуватись переважно у навчальних закладах, громадських організаціях тощо;

колегіальні.

6. За юридичними властивостями:

нормативні – управлінські рішення, що нормативно закріплюють основи організації та діяльності органів ДПС і тим самим забезпечують їх організаційну сталість (положення про органи ДПС і їх структурні підрозділи, що закріплюють завдання, функції, структуру, а також правовий статус керівників). Такі рішення розраховані на багатократне, тривале використання;

індивідуальні – управлінські рішення, що мають одноразове призначення і після виконання припиняють свою дію (накази про призначення на посаду та звільнення з неї, про присвоєння спеціального звання тощо).

7. За джерелами виникнення:

рішення на виконання розпоряджень органів більш високого рівня – управлінські рішення на виконання директивних вказівок центральних і місцевих органів влади, на виконання вимог наказів, вказівок та інших рішень ДПА України тощо;

ініціативні – управлінські рішення, що приймаються з власної ініціативи органу ДПС на основі виявлених проблем, виходячи з характеру обстановки та виникаючих завдань. З числа ініціативних рішень виділяють так звані ситуаційні – управлінські рішення оперативного реагування на швидкі зміни обставин через непередбачені події або факти.

8. За способом фіксації: усні та письмові.

9. За можливостями використання:

багаторазові (типові) – управлінські рішення, дія яких розрахована на час до їх відміни або на конкретний термін;

одноразові – управлінські рішення, що розраховані для конкретної ситуації (наприклад, індивідуальні), після реалізації якої вони припиняють свою дію.

10. За ознакою початку або кінця завдання:

вихідні (початкові) – управлінські рішення, що означають процес проведення чи виконання якихось завдань;

підсумкові – управлінські рішення, що розглядають наслідки виконання завдання.

11. За часом дії (тривалістю):

короткострокові – управлінські рішення, термін виконання яких не перевищує місяць;

довгострокові – управлінські рішення, термін виконання яких більше місяця.

Перерахований перелік управлінські рішення в органах ДПС не є вичерпним, не всі вони рівною мірою використовуються на практиці. Проте така класифікація потрібна в першу чергу для того, щоб краще зрозуміти саму природу управлінських рішень.

Умови ефективності управлінських рішень. Як показує практика, не всі рішення однаково успішно виконуються. На хід виконання їх впливає ряд факторів:

1. Наукова обгрунтованість рішення - рішення повинно базуватись на всебічному пізнанні причинно-наслідкових зв’язків соціально-правової сфери життя і діяльності органу ДПС, на матеріалах ретельного аналізу оперативної обстановки. Іншими словами, воно повинне передбачати, враховувати і прогнозувати перебіг подій, наслідки та результати.

2. Належне інформаційне забезпечення - дає можливість обгрунтувати мету, шляхи та засоби її досягнення, оперативно регулювати процес реалізації рішення. Рішення буде результативним, якщо процес його підготовки, прийняття та виконання забезпечується необхідним обсягом інформації.

3. Законність – відповідність не тільки букві закону, а й духу законодавства, це відповідність державним та відомчим нормативним актам, наказам, нормативам, інструкціям.

4. Повноважність та владність – суб’єкт управління, що приймає управлінське рішення повинен бути наділений певним обсягом повноважень. Дотримання цієї вимоги надає рішенню сили, здатної впливати на суб’єкт у правління і застосовувати примус у вигляді санкцій.

5. Компетентність – управлінське рішення має прийматись органом, що має право приймати подібні рішення. Різко знижується компетентність, коли певним органом підмінюються функції нижчих, особливо підпорядкованих йому органів.

6. Своєчасність та актуальність – управлінські рішення повинні бути прийняті для розв’язання найбільш важливих проблем в оптимальні для цього терміни.

7. Гнучкість – співвіднесення управлінського рішення із суб’єктивними особливостями виконавців та особливостями умов, за яких управлінське рішення буде реалізовуватись. Ефективним рішенням є управлінське рішення, що залишає простір для виявлення ініціативи.

8. Розв’язання проблеми повністю або на тривалий термін - повторні рішення з одного і того ж питання потребують великих затрат часу, енергії, сил і одночасно послаблюють виконавську дисципліну працівників ДПС.

9. Адаптація управлінського рішення до виконавського рівня – управлінське рішення повинно бути реальним, посильним, збалансованим, оскільки у протилежному випадку підривається віра виконавців у власні можливості, падає ініціатива та активність. Проте з іншого боку, явно полегшені завдання розслаблюють співробітників.

10. Наступність і несуперечливість – управлінське рішення повинно бути логічним продовженням прийнятих раніше стратегічних рішень.

11. Виконавська дисципліна управлінського персоналу – юридична відповідальність працівників за ретельність або неналежне виконання обов’язків, а також неприйняття необхідних управлінських рішень на своєму рівні та у межах своєї компетенції.

12. Суспільна мотивація та інтереси справи – співробітники мають знати, якими мотивами керувався керівник, приймаючи управлінське рішення, і які цілі будуть досягнуті в результаті його виконання.

Відомчі нормативні акти – основа системи управлінських рішень. У загальному вигляді систему управлінських рішень в органах ДПС можна представити як таку, що складається з планів та відомчих нормативних актів. Оскільки планування буде розглянуто дещо пізніше, зупинимося на відомчих нормативних актах (організаційно-розпорядчих документах).

До складу організаційно-розпорядчих документів входять:

нормативні – наказ, положення, інструкція, настанова, статут, правила, директива;

ненормативні – вказівка, посадова інструкція, припис, протокол (рішення) оперативної наради, резолюція.

Наказ – нормативний акт, що видається на всіх рівнях системи органів ДПС. Визначає завдання органів, поширює або обмежує права та обов’язки посадових осіб, скасовує, доповнює або відмінює у межах компетенції діючі нормативні акти в усіх аспектах організаторської та предметної діяльності органів та підрозділів ДПС.

Основними елементами наказу є: найменування акту та органу ДПС щодо якого він видається, місце і дата видання, номер, назва, текст наказу з додатками, підпис керівника.

Текст наказу складається, як правило, з констатуючої та розпорядчої (наказової) частин.

Констатуюча частина містить причини та обставини, що зумовили видання наказу, оцінку стану справ, мету наказу. Викладається стисло і, як правило, порушує ті питання, щодо яких будуть дані приписи у наказовій частині. Якщо підставою для наказу є законодавчий або нормативний акт, виданий органом управління вищого рівня, то у констатуючій частині зазначається його вид, дата, номер, заголовок і коротко передається зміст тієї його частини, що безпосередньо стосується даного органу управління.

Основною частиною є наказова, яка містить суть наказу. Розпочинається словом “наказую” і містить конкретні приписи про те, що повинно бути виконано, перераховуються заходи для виконання певних завдань, виконавці, їх права та обов’язки, форми і методи роботи, строки виконання тощо.

Кожний припис оформлюється окремим пунктом. Якщо одній особі дається кілька приписів, то вони об’єднуються в один пункт, який може бути розділений на підпункти.

У останньому пункті зазначається посадова особа, на яку покладається контроль за виконанням наказу.

Накази, пов’язані з призначенням або звільненням з посади, присвоєнням звань, заохоченням тощо не мають нормативного характеру.

Положення – нормативний акт, що регламентує правовий статус (компетенцію, права, обов’язки, відповідальність) органів та підрозділів ДПС, їх структурних ланок.

Текст положення складається з розділів, що розбиваються на пункти і підпункти: загальні положення, завдання, функції, права, відповідальність, критерії оцінки діяльності, статус керівника.

Інструкція – нормативний документ, що регламентує порядок, способи та методи здійснення управлінської та службової діяльності органів ДПС, а також виконання рішень органів управління вищого рівня.

Інструкція не має констатуючої частини, весь її текст, що викладається у формі статей (пунктів), має резолютивний (наказовий) характер. Найчастіше фігурують слова типу “повинен”, “слід”, “необхідно”, “забороняється”, “не допускається”.

Настанова – кодифікований нормативний акт, що поєднує у собі норми положення та інструкції, тобто регламентуючий і правовий статус органу (підрозділу) ДПСУ, а також порядок, методи, способи діяльності.

Статут – нормативно-правовий документ, що регламентує організацію і діяльність юридичних осіб, організацій, підприємств тощо.

Правила – нормативно-правовий документ, що регламентує порядок здійснення певних операцій або дій (Правила прийому до вищих учбових закладів тощо).

7.3. Прогнозування та планування в органах державної податкової служби.

Ефективність управління у будь-якій сфері значною мірою визначається обгрунтованістю прогнозів майбутньої діяльності та її результатів.

Прогноз (походить від грецького prognosis) – передбачення, передрікання. Ще зовсім недавно прогнозування було справою вузького кола фахівців і знаходило застосування при виконанні обмеженого кола завдань, переважно природничих наук. Однак за короткий час прогноз набув значного поширення, оскільки дає можливість завчасно підготуватись до подій, передбачити можливі результати і наслідки управлінського рішення тощо.

Таким чином, прогнозування – визначення ймовірних шляхів та результатів майбутнього розвитку явищ і процесів, оцінку показників, що характеризують ці явища та процеси для віддаленого майбутнього.

Прогнозування і планування – різні, але взаємопов’язані етапи єдиного процесу опрацювання управлінського рішення. Вони відрізняються відношенням до інформації про майбутнє. Іншими словами, якщо прогноз – це інформація для обдумування та визначення можливих шляхів розвитку, то план – пряме керівництво до дії. При цьому важливо, щоб прогнозування було цілеспрямованим, оскільки його результати мають використовуватись під час виконання конкретних завдань управління, а позиції плану грунтуватись не тільки на аналізі ретроспективної інформації, але й підкріплюватись відповідними прогнозними даними.

На сьогоднішній день розробляється значна кількість прогнозів за різними критеріями.

1. За метою, заради якої прогнози розробляються прогнозування можна розподілити на два типи:

- пошукове прогнозування – визначення можливих станів об’єкта у майбутньому. При такому прогнозуванні здійснюється умовне перенесення у майбутнє існуючих тенденцій розвитку об’єкта з припущенням, що протягом прогнозованого періоду не станеться ніяких подій, котрі могли б різко змінити ці тенденції;

- нормативне прогнозування – визначення шляхів і строків досягнення станів об’єкта, які відповідають на запитання про шляхи досягнення бажаного стану. Базується на основі заздалегідь заданих норм, ідеалів, цілей.

2. За об’єктом дослідження: природознавчі, науково-технічні та соціально-економічні.

3. З точки зору періоду прогнозування:

- короткостроковий прогноз (до 1 року)

- середньостроковий прогноз (1-5 років)

- довгостроковий прогноз (більше 5 років).

Тут необхідно зауважити, що прогноз можливий лише у певних часових межах, тобто поки діють характерні для даної якості закони.

Прогнозування ускладнюється, а інколи і унеможливлюється в період зміни соціально-економічних систем, що збільшує невизначеність розвитку прогнозованої системи: найменший несприятливий фактор може стати вирішальним для подальшого її розвитку.

Усі названі види можуть бути використані органами ДПС. Проте найбільш актуальним для неї буде проведення соціально-економічного прогнозування, зокрема, економічного та юридичного:

- прогнозування обсягу надходжень до бюджетів усіх рівнів від сплати податків та обов’язкових платежів;

- прогнозування обсягів окремих порушень податкового законодавства;

- розвитку змін функцій та організаційної структури органів ДПС;

- розвитку ресурсного забезпечення системи органів ДПС (кадрове, інформаційне, матеріальне, технічне, фінансове тощо).

Прогнозування має свій механізм та технологію. Механізм прогнозування складається з функцій, принципів та методів.

Основними функціями прогнозування є:

- орієнтовна функція – виявляється у визначенні органом управління реалістичних напрямів діяльності та вибірковому підході до інформації, що надходить. Використовується переважно та інформація, що дає найбільш повне уявлення про прогнозований об’єкт;

- нормативна функція – полягає у тому, що прогноз завжди містить певні показники та норми, котрі не тільки допомагають реалізовувати прогностичну модель, а й захищають орган управління від виявів суб’єктивізму.

Наступним важливим елементом механізму прогнозування є принцип прогнозування (системності, узгодженості, варіантності, безперервності, верифікації та рентабельності):

- системність – характеризує процес прогнозу як складну систему взаємопов’язаних операцій у логічній послідовності;

- узгодженість – означає необхідність узгодження пошукових та нормативних прогнозів, що забезпечує опис та реалізацію прогностичних моделей;

- варіантність – означає, що всі варіанти прогнозів розробляються, виходячи з особливостей прогнозного фону;

- безперервність – означає постійне корегування прогнозів у міру надходження інформації, яка містить нові дані про об’єкт прогнозування;

- верифікація – передбачає перевірку істинності прогнозів дослідним шляхом з метою переконання у їх достовірності та обгрунтованості;

- рентабельність – вимагає перевищення економічного ефекту від використання прогнозу над витратами на його розробку.

У технологічному плані принципи тісно пов’язані з методами прогнозування, які виступають способами їх реалізації. Кількість методів, які застосовуються у прогнозуванні, достатньо велика, близько 200.

Найчастіше вони розподіляються на інтуїтивні та формалізовані:

- методи експертних оцінок (інтуїтивні методи) застосовуються, як правило, у випадках, коли немає можливості використовувати більш точні, засновані на математичних розрахунках, та у випадку, коли об’єкт прогнозування дуже простий або дуже складний і його прогностичний стан та поведінку можна визначити інтуїтивним шляхом з певною долею ймовірності (інтерв’ю, анкетування, “мізкові атаки” тощо).

- формалізовані методи – це методи, що відносяться до класу спеціальних методів і мають, як правило, математичне обгрунтування та базуються на використанні формалізованої інформації про об’єкт, найчастіше статистичної, з використанням складних програмних продуктів.